林淑女
（中國文化大學青少年兒童福利碩士學位學程研究生）

 

1970年代時，因為兩次石油危機所引發停滯性膨脹的經濟問題以及全球化時代的來臨，迫使國家逐漸面臨到各項福利國家（welfare state）的轉型危機及其風險時代，而在這樣的轉型過程當中，亦將社會福利視為一項再分配 （re-distribution）的工具，實行分散管理制度，推翻由上而下權控的傳統思維，並以加強發展各社會福利管理部門的橫向網絡整合來取代，以使社會福利管理的組織系統像“一張蜘蛛網”，而不是像“一棵倒立的樹”，冀此，社會福利私有化 ( privatization of social welfare ) 便成為福利國家危機（crisis of welfare state）的解決對策，藉以提昇公共服務事業品質的同時，亦可彰顯部分政府正當性的功能；尤有甚者，1980年代英國的柴契爾政府以及美國的雷根政府均在此時，積極推動國營企業的民營化政策，藉此遏止國家財政赤字的不斷惡化，從而走向後福利國家新自由主義下的新治理模式。

然而，台灣的社會福利私有化發展始於1990年代，這是因為：自1949年國民政府遷台以來的台灣是處於戰亂之後長達38年之久的戒嚴時期，直至1987年宣布解嚴後，人民得以依<人民團體法>自由組黨結社，與此同時，對外，隨著世界全球化潮流的影響，對內以順應國內政治、經濟與社會局勢之變遷，政府為滿足人民需求，藉由增修訂各項社會法案以提昇人民的社會經營權，並且大幅增加社會福利預算，但是，受限於公共資源有限與結構性限制的情況下，政府公部門期待善用民間資源，以共同推展福利服務便成為解決問題的較佳方式，於是乎相繼於1997年頒布實施＜推動社會福利民營化實施要點＞、1999年公布施行有關政府工程、財物與勞務 (包含福利服務)的＜政府採購法＞以及 2000年＜促進民間參與公共建設法＞，如此一來，便促成公、私部門產生新的服務輸送合作模式，也就是形塑出來所謂的公私協力治理模式 ( public private partnership )。

嚴格說來，台灣社會從未經歷所謂的福利國家，而是逕自跳躍到後福利國家，這使得面對社會福利私有化的運作課題，國家機器鼓勵民間成立協會、基金會主動參與投入社會福利慈善事業，以共同解決社會問題，提昇人民生活品質，對此，非營利組織因勢利導，蓬勃發展之際，並且蔚為一股不可忽視的力量，以至於，政府大量釋出委託方案的同時，承接方案的非營利組織數量亦大幅成長，甚至有些規模較大、歷史較悠久、名氣較響亮的非營利組織已經跨領域到其成立組織當時特定的使命宗旨和服務對象之外，並快速成長，如某文教基金會所成立的社區照顧福利服務互助系統，有社區保母系統及公共托嬰中心、非營利幼兒園、家事管理、居家陪伴、老人支持服務等專案，並與優質保育公益協會等團體合作進行課後照顧方案，提供 0-99歲一生的照顧，這正是「社工寫方案－方案養機構－機構聘任更多社工」的寫照！

然而，社會福利來自於人民的需求，人民的需求來自於社會變遷之下所產生的社會問題，社會福利政策乃是公共政策的一環，對此，從公共政策任務的角度觀看，公私協力治理模式的核心價值在於透過資源的整合運用與管理，以平等互惠、互為主體，信任與社會資本為導向，共同創造非零和的共贏賽局，因此，學者認為是「後新公共管理時代」( New Public Management，簡稱為PNM）用以解決政府失靈趨勢下「國家空洞化」（hollow state）公共問題的萬靈丹，但是，受到政府資源的有限以及社會問題複雜化的推波助瀾，在實務運作上所可能遭遇的一些弔詭現象，誠如，近三十年來的實施歷程，從近年諸多學者專家的學術論述與實務工作者的反饋告訴我們：在推動福利市場化或私有化前，必須要先健全市場制度與非營利組織制度，否則，不僅不負責任，也可能產生負面的作用，並且製造出更多的剝削和降低福利品質；連帶地，政府部門多以非營利組織的主管和監督機構自居，在從事協力時能否真如理論所言雙方維持對等之地位？

再則，有如Peter F. Drucker（彼得．杜拉克）所言：外包之所以需要，不僅是因為比較符合經濟效益，也是因為外包為那些服務工作以及工作者帶來機會、收入與尊嚴，但是，相對於某些規模較小的組織，受限於可能是公部門專案款項的延遲給付或是不足，所可能帶給組織財務虧損的負擔、對專業團隊缺乏制度性保障抑或是對方案的需求認知不同所造成執行困難等等的因素，而導致社會資本與專業人才的流失，以及組織為設定停損點而必須放棄繼續承辦方案；連帶地，非營利組織液被迫要去思考是否繼行協力的評估重點，例如，從契約委託方案的固定價金、人員配置與績效達成標準都是由公部門單方面設定，承接方案的組織宛如由下而上接受命執行任務達成績效，而這樣的運作方式與所謂公私協力的核心價值又是否相左背離？冀此，是否由於地方政府與非營利組織彼此間的互動關係，仍然還是處於模糊的摸索階段，導致地方政府對於如何協助非營利組織發展或與非營利組織合作感到陌生，再加上地方政府限縮於財源與專業方面的限制，各級地方政府在推動與非營利組織之協力時，並未能建立一套明確的制度或規範，諸此種種都是值得相關單位再反思與檢討的。

最後，彼得．杜拉克曾言道：可稱為「後」的時代是轉型期，所以通常都不會長久，因此，倘若過去這三十年的台灣是屬於後福利國家，那麼，期待當前執政黨正為台灣近五萬個社會團體所量身製定的<社會團體法>，未來能引領公私協力治理模式在社會福利政策上真正發揮它的精髓所在！