王順民

中國文化大學社會福利研究所教授

中華民國晴天社會福利協會理事長

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一、前言

《身心障礙者權利公約》(The Convention on the Rights of Persons with Disabilities,CRPD)乃是聯合國於2006年12月13日所通過有關保護身心障礙者人權的一項國際公約,這項公約係由192個會員國代表 以及90個非政府組織代表在2006年8月25日聯合國特別會議中所達成的草案,同時這也是聯合國所通過的國際性公約當中,首次以保護身障者人權為名的公 約,並於2007年3月30日向國際公開相關的公約內容,進而在2008年5月2日《身心障礙者權利公約》正式生效,成為了21世紀第一個的人權公約,截 至目前為止,包括台灣在內共計有147個締約國簽署這份公約,而台灣一地亦於2014年三讀通過《身心障礙者權利公約施行法及附帶決議》,藉此法制化的建 制工程以讓身障者權利保障的賡續作為,得以能夠依法行政和有效執行。

總之,《身心障礙者權利公約》被視為是用以衡量一個國家社會發展的文明化指標之一,內容所關注的實乃是各個領域範疇的身障需求,強調各障別的身障者理應享 有和一般人相同的人權與基本自由,同時重申“一切人權和基本自由都是普遍、不可分割、相互依存和相互關聯的,必須保障身心障礙者不受歧視地充分享有這些權 利和自由”,並且彰顯“確認個人的自主和自立,包括自由作出自己的選擇,對身心障礙者至關重要”的公約精神。

二、《身心障礙者權利公約》的考察解讀

《身心障礙者權利公約》內容共有50條,各個條文揭示不同的操作定義如下:第一條<宗旨>;第二條<定義>;第三條<一般原則>;第四條<一般義務>;第 五條<平等和不歧視>;第六條<身心障礙婦女>;第七條<身心障礙兒童>;第八條<提高認識>;第九條<無障礙>;第十條<生命權>;第十一條<

危 難情況和人道主義緊急情況>;第十二條<在法律面前獲得平等承認>;第十三條<獲得司法保護>;第十四條<自由和人身安全>;第十五條<免於酷刑或殘忍、 不人道或有辱人格的待遇或處罰>;第十六條<免於剝削、暴力和虐待>;第十七條<保護人身完整性>;第十八條<遷徙往來自由和國籍>;第十九條<獨立生活 和融入社區>;第二十條<個人行動能力>;第二十一條<表達和意見的自由以及獲得資訊的機會>;第二十二條<尊重隱私>;第二十三條<尊重家居和家庭>; 第二十四條<教育>;第二十五條<健康>;第二十六條<適應訓練和康復訓練>;第二十七條<工作和就業>;第二十八條<適足的生活水平和社會保護>;第二 十九條<參與政治和公共生活>;第三十條<參與文化生活、娛樂、休閒和體育活動>;第三十一條<統計資料和資料收集>;第三十二條<國際合作>;第三十三 條<國家實施和監測>;第三十四條<身心障礙者權利委員會>;第三十五條<締約各國提交報告>;第三十六條<報告的審議>;第三十七條<締約各國與委員會 的合作>;第三十八條<委員會與其他機構的關係>;第三十九條<委員會的報告>;第四十條<締約各國會議>;第四十一條<保存人>;第四十二條<簽署>; 第四十三條<同意接受約束>;第四十四條<區域一體化組織>;第四十五條<生效>;第四十六條<保留>;第四十七條<修正>;第四十八條<廢止>;第四十 九條<無障礙形式>以及第五十條<作準文本>,對此,相與關聯之規範性思考和工具性操作的若干提問如下:

首先,公約裡所揭示的究竟是較低要求的條件水準,還是高度文明的進階發展,對此,第一條“身心障礙者為身體、精神、智力或感覺器官受到損害,且這些損害使 他們在與他人平等全面參與社會的基礎上產生困難。”對應於從損害(impairment)、失能(disability)以迄於受限(handicap) 的結構性環境,那麼,要如何建構讓身障者得以全面且平等參與的社會性基礎,這會是台灣社會需要反思以對的:連帶地,諸如『公平使用原則』、『彈性使用原 則』、『簡易使用原則』、『明顯資訊原則』、『容許錯誤原則』、『省力舒適原則』以及『適當空間原則』等等現行通用設計既有的一般性原則,早已經是擴充了 公約裡的相關規範,這多少指陳出來抽象概括且指導性質的公約,要如何從國際間以進一步嫁接在不同締約國度環境脈絡的鑲箝難題?!

再則,公約裡所標舉包括尊重、不歧視、參與融入、機會均等、男女平等以及發展能力等等的一般原則,一方面還是會有周全與否的問題存在,至於,優先順序或比 例衡平的有效實施,也會面臨到身障者及其身障家庭之不同障別、等級與社會條件狀況而來的執行困境;連帶地,回應於從理念、政策、立法、行政到服務輸送而來 的一般義務,點明了落實公約原則與義務的變革工程,是要有因地制宜的應對措施;至於,在以對象別為主要的標地族群,這除卻突顯婦女以及兒童的特定人口外, 含蓋性別、性傾向、性認同、年齡、社經地位、族群屬性抑或是人文區域等等其它的背景變項,是否也要一併地納入通盤檢視的考察內容?

其次,公約裡所揭示<提高認識>的關懷旨趣,無非是呼應現存諸如累積性剝奪、制度性障礙、滾動性影響以及社會性排除而來的一項預期性後果,就此而言,無論 是在戰略層次抑或戰術範疇,關乎到<提高認識>的實踐作為,還是存在有待檢視的模糊地帶,畢竟,從家庭私領域到社會公領域以及含蓋不同年齡層的<提高認 識>工程,所謂從認知、態度到行動要如何能夠一以貫之,這將會是履行公約的限制所在;於此同時,對於<無障礙>的條文詮釋,主要還是侷限在工具層次的技術 措施;至於,<生命權>的條文提點,也應該是要從單純的生命延續以提升到生命尊嚴與生活品質的配套性作為,對此,確保和行使法律權利能力或獲得司法保護以 及人身自由安全等等的身障者平等權利,自當也是要一視同仁。

此外,在諸如<獨立生活和融入社區>與<個人行動能力>和<表達和意見的自由以及獲得資訊的機會>的公約精神,實有它一體兩面的關聯性,一方面乃是需要賦 與身障者個人行動的主導性,另一方面則是嫁接在從家庭融合、社區融合到社會融合而來的友善生活環境,就此而言,相互之間的拉扯力量,也指陳出來身障者所面 臨到健康促進和社會参與的迫切性;連帶地,標舉<健康>、<適應訓練和康復訓練>以及<工作和就業>,主要還是為了彰顯<適足的生活水平和社會保護>、 <參與政治和公共生活>或<參與文化生活、娛樂、休閒和體育活動>的公約精神,但是,有待廓清的是從免於受到歧視到個別化的受教計畫、從疾病醫療到保健服 務、從康復訓練到職業重建以及從就業歧視到勞動自主,這些權利究竟係屬於量身訂做的特殊權利,還是可以從基本人權角度以尋求可行的解決對策?

總之,藉由所進行的一般性考察,我們可以歸結出若干發想提問,包括有:

01.包括《經濟、社會、文化權利國際公約》、《公民及政治權利國際公約》、《消

除一切形式種族歧視國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《禁止

酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權利公約

》、《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》以及所謂的《身心障

礙者權利公約》,對此,要如何確認身心障礙者在諸如人權和基本自由是普

遍不可分割和相互依存的、是不受歧視的、是在平等的基礎上以切實全面

參與社會的、是多種多樣況的、是對其社區的全面福祉和多樣化可能作出

寶貴貢獻的、是確認個人的自主和自立、是應當有機會積極參與政策和方

案決策過程的、是認極須消除貧窮的不利影響的以及是使家庭能夠協助充

分平等地享受其權利的等等宣示原則,要如何予於進行再去標籤化的融合

工程,亦即,在這裡所關乎到這個身心障礙者還是身心障礙的這個人,是

特定的身障者權利還是高度視野更為廣寬的一般人權?

02.即使是突顯身障者一切人權和基本自由都是普遍、不可分割、相互依存和

相互關聯的,但是,關乎到『權利』的分類內含或社會實踐,還是需要文明

化進程的發展條件,比如說從醫療、教育、就業、生活居住或社會参與的一

般性權利,抑或是生理性需求的特殊權利,要如何擺進到身障者福利的政策

思維和配套措施裡?

03.從應然到實然、從抽象到具體以及從規範性到工具性的貫通與落差,點明

了公約的實踐真義乃是在於提供一個理想言談的論述情境,從而反思「身障

者」作為一種存在本質的主體性意義,就此而言,關乎到《身心障礙者權利

公約》的實踐意含,就不單單只是《身心障礙者權利公約施行法》的三讀立

法及其位階屬性,而是有與其它法令規章的配套性修法或創制立法?

04.身障者之於一般民眾的對象之間抑或是不同功能分類的身障對象之內,還

是有它整全多層的探究必要,就此而言,公約所揭示的條文精神,自當是偏

屬於概括性的綜融說明,這對於落實在身障者各種權利的具體保障,當非僅

只是一步之差的變革工程,比如:為了減緩心智障礙者在資訊獲得的限制,

是否有其專屬的易讀易懂指標抑或是智能者自立生活的學習指南,相形之下

其它障別的權利保障工程及其可能衍生的權利階層化情形?!

05.即使是落實在解套與配套的因應對策上,那麼,從需求滿足到風險規避;

從單一的需求到衍生性的多重需求;從社會、文化、經濟、教育、就業到公

共參與等領域範疇;從就醫、就學、就業、就養到其它的變遷性需求,均有

它整體評估與規劃設計的必要?連帶地,即便只是單純地從公領域到私領域

的權益內含和保障措施,那麼,從不受歧視到積極性差別待遇;從被動地位、

消極地位到主動主地與積極地位;從身障個體到家人集體以迄於老殘整體以

及從家庭照顧到照顧家庭,點明出理念到行動之間貫通與落差的可能弔詭所

在?

06.藉由權利背後所投射出來的需求概念,那麼,扣緊以身障者為主體的需求

學思考,顯然,是有必要針對短期的需求、中長期的需求;特定的需求、

一般的需求;生理的需求、安全的需求、社會的需求、尊重的需求、自我

實現的需求;診斷性需求(diagnostic need)、處方性需求(prescriptive need);

供給者的需求、服務使用者;基本的需求(basic need)、關聯的需求(related

need)、對照的需求(reference need)、衍生的需求(derived need)以及全方

位的需求(comprehensive need)等等的需求分類,做更進一步的探究討論。

表1:目前台灣身心障礙者權益受損的現況

01.補助被當成救濟、施恩:

02. 被隔絕,無法接受適當服務: 03.成為犯罪集團的利用工具: 04.報扶養卻不履行責任: 05.身障家庭所得低: 06.就醫便利差性不佳: 07.未考慮身心障礙者的就醫需求與環境: 08.醫事人員的負面態度且醫院未考 量適當的協助障礙者就醫: 09.醫療資源城鄉差距大: 10.出院準備計畫未落實: 11.特教經費及師資嚴重缺乏: 12.未依照需求,提供適當的學習輔具: 13.高中職升學管道不足: 14.成人特殊教育尚未普及且不完備: 15.軟性的拒絕身障學生入學: 16.薪資較一般人低: 17.大眾缺乏對身心障礙的認知 18.雇主寧繳罰款,也不用身障者: 19.就業率低,失業率高: 20.就業機會少、條件限制多: 21.體力差被迫提早退休: 22.社區歧視嚴重: 23.服務資源缺乏: 24.照顧者的需求被忽視: 25.社區支持服務不足: 26.未規劃完善的投票環境: 27.休閒、娛樂或文化場所未考慮身心障礙者需求: 28.無障礙的體育、運動空間的不足: 29.大眾教育缺乏對身心障礙者的認識及媒體的不友善態度: 30.無障礙設施設備尚未普及: 31.溝通環境障礙重重:

資料來源:社團法人中華民國殘障聯盟網站。(2015)

三、《身心障礙者權利公約施行法》的考察解讀

台灣一地的《身心障礙者權利公約施行法》內容共有12條,各個條文揭示不同的操作定義如下:第一條<立法目的>;第二條<法律效力>;第三條<適用

公 約規定之解釋>;第四條<身心障礙者權利之保障>;第五條<各級政府機關間相互協調,與國際間共同合作,推動及執行公約規定事項>;第六條<身心障礙者權 益推動小組之成立及其辦理事項>;第七條<身心障礙者權利報告制度之建立>;第八條<身心障礙者權益受侵害得依法提起救濟,政府應提供必要之法律扶助>; 第九條<所需經費優先編列>;第十條<各級政府機關主管法規及行政措施應符公約內容,不符規定者之改進期限>;第十一條<本法未規定事項之處理>以及第十 二條<施行日>。

冀此,關於《身心障礙者權利公約施行法》一般性考察的解讀意含包括有:《身心障礙者權利公約施行法》的立法目的,是有它彰顯用以貫徹實施《身心障礙者權利 公約》的積極意義,亦即,得以回應依法行政和依法辦理的行政依據;除此之外,也進一步揭示《身心障礙者權利公約》裡對於保障身障者人權的各項規定,實具有 國內法律之執行效力;尤有進者,因應執行效力而來的法規及行政措施,更須參照公約意旨以及聯合國身心障礙者權利委員會對公約之解釋來加以辦理,這其中包括 各級政府機關行使保障身障者權利的職權劃分以及相關人權指標、基準及政策、法案之影響評估與監測的運作機制,這也會是實踐《身心障礙者權利公約施行法》的 首要變革工程。

此外,《身心障礙者權利公約施行法》對於成立身心障礙者權益推動小組及其辦理事項的規定,除了拉高原有的行政層級位階外,相關的運作情形,是有它進一步廓 清的必要,特別是本法施行之後二年要提出的初次國家報告以及邇後每四年要提出國家報告,復以本法施行後五年內,應該要完成其餘法規之制(訂)定、修正或廢 止及行政措施之改進等等,都有它能否確切落實身障者權利的前提設限;連帶地,各級政府機關執行公約保障各項身心障礙者人權規定所需之經費,應該要優先編列 且逐步實施的預算政治經濟分析,也將是落實公約精神的一大挑戰。

總之,嫁接在擴散模式的發展理論視野,從《身心障礙者權利公約》到《身心障礙者權利公約施行法》,除了突顯台灣社會捨我其誰的改革魄力外,要如何讓千里之 行得以始於足下,那麼,關乎到現行身障者的權利保障作為,是有它通盤檢討的必要,畢竟,從《殘障福利法》、《身心障礙者保護法》、《身心障礙者權益保障 法》、《身心障礙者權利公約》到《身心障礙者權利公約施行法》,自當有它所要對應之時空脈絡環境條件的具體檢討,就此而言,僅就身障鑑定制度從舊制到新制 的轉折點,這當中又潛藏了那些對於身障者權利與權益的扭曲、失真與謬誤,比如說:雖然是強調透過專業團隊來進行身障者的福利服務需求評估,但是,在實際的 運作層面上,仍然有許多「不變」的現象存在,並且距離當初修法的理想願景,還是存在一定的差距;此外,為了發給身障證明之必要的方便行政流程,鑑定新制在 強調普同模式的ICF工具中,硬是切出一條線,也就是說,一定要通

過這條線,民眾才是法定身分的身心障礙者;最後,現行的鑑定與需求評估工 具是否可以達成ICF的真正目地,特別是創造出ICF所期待各項因素之間相互影響的障礙全貌?能否有效評估障礙者的環境因素以及個人所處的障礙情境,以至 於讓「完整的需求」得以清楚的描述、評估出來?

四、代結論--對的事、對的方法、對的時機點與對的結果……

誠然,《身心障礙者權利公約》的簽署,除了標舉台灣和世界接軌的進步意義外,要如何將抽象的權利概念已轉化成為具體的操作範疇,那麼,從國際間的《身心障 礙者權利公約》到台灣一地的《身心障礙者權利公約施行法》,就不單單只是依法行政的賡續作為,而是一種關乎到身心障礙者之平等政策綱領、法令規章條文、專 責單位推動小組、權責分工辦理情形、消除一切形式歧視措施、提升權利行動方案、障礙影響評估、障礙統計與分析抑或是國際參與和在地培力的解構、重構與新 構,也就是說,從《身心障礙者權利公約》到《身心障礙者權利公約施行法》的社會性實踐,就不應該只是淪為《消除對婦女一切歧視公約》 (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women,CEDAW)的某種狗尾續貂,就此而言,對的事、對的方法,亦要有對的時機的切入點,方能有對的結果產生!?