王順民
中國文化大學社會福利學系教授
中華民國晴天社會福利協會創會理事長
桃園市愛力社會福利協會創會理事長
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近年來，公務員透過公共政策網路參與平台提案廢除國民旅遊卡（國旅卡），並要求全面恢復未休假加班費，引發社會的高度關注，對此，行政院人事總處以維護公務員「健康權」與防止過勞為由，拍板2026年至2028年維持現制，並承諾每三年檢討一次，此舉遭基層及專家質疑為「軟釘子」與「掛羊頭賣狗肉」。

一、事實描述：國旅卡存廢爭議與政策僵局之全貌
國民旅遊卡制度自實施以來，其存廢與變革的爭議始終未曾停歇，近期，有基層公務員透過公共政策網路參與平台再次發起提案，直指現行國旅卡制度早已失去當年振興國內觀光的初衷，並強烈要求廢除國旅卡，將未休假加班費全額現金化發放，該項提案指出，本質上，不休假加班費係屬於公務員因公無法休假的勞務對價，現行制度強制將部分加班費轉為國旅卡額度，並對消費核銷方式進行重重限制，已經是嚴重侵害公務員對於勞動報酬的自由處分權。

然而，行政院人事總處隨即給出「軟釘子」式的回覆，強調現行公務人員休假制度的核心目的在於維護「健康權」，若全面改採發放未休假加班費，恐致使部分公務人員忽略休息需要，全年無休投入工作，因此，行政院已核定2026年至2028年維持現行規定（每年應休假10日搭配最高1萬6,000元休假補助），後續則是採取「每三年檢討一次」的處理原則。

此項官方說詞引發朝野立委及基層團體的強烈反彈，這其中包括有國旅卡制度乃是將公務員福利、休假與振興觀光混為一談；為了每年省下逾27億元的未休假加班費，逕自剝奪基層公務員的實質勞動報酬；在實務操作上，國旅卡的額度使用早已變調，成為購買星級飯店餐券、住宿券甚至日常用品的工具，甚至於透過轉手親友或折價轉賣消耗額度。諸此種種，不僅暴露出國旅卡在目標管理上的全面失靈，更突顯公務員面臨「沒時間休假」與「加班費不足」的雙重困境。

二、原因探究：運作失靈、結構限制與多向度理論觀點
從概念爬梳與操作性定義來看，國旅卡兼具「休假補助」、「觀光振興政策工具」，以及「未休假加班費替代方案」等多重混雜屬性，依據司法院解釋意旨，公務員因公無法休假所領取之加班費，係其繼續提供勞務之對價，本質上屬於薪資與財產權，然而，人事總處卻將其定位為「福利性質」的補助措施，企圖藉此正當化其限縮現金發放的行政裁量。

至於，探究其運作失靈的根源，當可從以下四種不同的面向，進行深層解析：

（一）勞動權益社會學觀點：現行制度將強制休假與特定消費額度綁定，本質上是對於公務員勞動自主權的干預，勞動報酬應當是勞務付出的直接對價，當國家以「健康權」之名行「撙節財政」之實，強制扣減或轉換加班費時，便是構成了對於基層勞動價值的剝削和戕害。

（二）職工福利社會學觀點：真正的職工福利應當是用以提升員工生活品質與滿足多元需求的自主資源，然而，國旅卡卻是規範了特定的消費行業與核銷限制（如觀光旅遊額度），導致基層公務員出現為了「消化額度」而衍生出購買餐券、日用品或轉讓套利等人性弊端，這正是「規範性需求」的福利設計，脫離了基層實際生活之「表達性需求」的典型症候群。

（三）加班社會心理學與行政管理配套措施分析：公務機關長期面臨到人力精簡與業務量暴增的結構性失衡，許多行政單位的加班費預算往往在年中即告用罄，同仁被迫以補休或無償加班來應付突如其來的專案、首長行程或民意代表交辦事項，就此而言，當基層處於「想休假卻因業務繁重而不能休」的焦慮中，人事總處卻以「防止過勞」為由限制改發加班費，這無異是本末倒置且未能正視公務人員超時工作的真正病灶所在。

（四）批判社會學與結構性限制：背後的結構性限制在於國家財政分配的優先順序與官僚體系的保守慣性，尤其是國庫每年支付約新台幣78億元的國旅卡補助，固然是替政府省下了未休假加班費的龐大開支，但是，這種「以小博大」的財政考量，顯然是犧牲了公務員的士氣與公部門的留才機制。

三、改善對策：從制度鬆綁到勞動安全體系的具體建構
針對國民旅遊卡的結構性僵局，若在短期內無法直接廢除，則必須從制度彈性、額度合理化，以及行政管理配套等三個層次，進行積極改良，像是：

（一）用途鬆綁與額度合理化調整：（1）取消指定用途消費：全面廢除現行僵化的觀光旅遊指定行業限制（如強制部分額度須用於國民旅遊），讓公務員的消費額度能夠不限行業自由運用，藉此真正回歸實質福利的消費者主義本質；（2）動態調整補助額度：參照通膨水準與25年來的薪資變化進行試算，若維持10天強制休假，國旅卡額度應從現行1萬6,000元調升至合理水準，若是將強制休假降為7天，那麼，額度也應該有其對應性調整。

（二）落實加班費全額編列與發放：行政院與各級主管機關應正視司法院釋字第七八五號解釋的憲法意旨，切實檢討各機關（特別是基層行政單位）長期存在的加班費預算不足的結構性問題，特別是對於因公無法休假之勞務付出，應保障其領取未休假加班費的權利，避免將財政負擔轉嫁給基層人員的勞動犧牲。

（三）建構全方位的過勞社會因應對策與勞動安全體系：（1）優化人力配置與工作量管理：過勞的根本原因在於人力不足與業務過載，而非缺乏休假誘因，政府應從根本檢討編制員額與工作流程，落實精實行政與工作生活的平衡關係；（2）多元健康促進機制：將健康權的維護從「強制休假綁定消費」轉化為提供實質的心理諮商、健康檢查及彈性工時等多元支持方案，讓公務員在沒有經濟剝奪感的情況下，自主安排身心調劑。

四、批判性反思：迎向「過勞社會」的公部門治理省思
總結來說，表面上，國民旅遊卡存廢爭議是一場關於休假補助與消費核銷的技術性爭論，不過，深層來看，則是一面映照出我國當前公共行政治理困境與勞動權益失衡的投射鏡子，尤其是當政府一方面高舉「維護公務員健康權」的大旗，另一方面卻是在結構上透過預算緊縮與強制規定，來節省加班費支出，這種政策悖論的自我矛盾，正是官僚體系規避責任的典型展現。

在面對少子女化、高壓化與高度不確定的「過勞社會」浪潮時，公部門若不能以身作則，率先建立進步、尊嚴且符合勞動人權的職場環境，又如何奢言引領國家社會的永續發展？國民旅遊卡的變革，絕不能只是僅僅停留在「每三年檢討一次」的官僚式拖延與敷衍，唯有徹底打破福利與勞務對價混淆的迷思，從根本上落實加班費之合理發放、鬆綁不合時宜的消費限制，並同步健全公部門的勞動安全與人力配置體系，才能真正撫平基層士氣，消弭「偽福利」的社會譏諷，並為我國公務人力資源永續發展開創出嶄新而健康的人事行政治理格局。

（本文的撰寫構思取材聯合新聞網，2026.08.17：「公務員喊廢國旅卡，人事總處給軟釘子」）
（本文並同步刊登在晴天社會福利協會官網）
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