王順民
中國文化大學社會福利學系教授
中華民國晴天社會福利協會創會理事長
桃園市愛力社會福利協會創會理事長
電子發票愛心碼9595995、9595520

 

中央政府總預算屢遭卡關，致使行政與立法兩院對峙加劇，進而形成當前的憲政困境，對此，扣緊包括行政院預告提出追加預算、藍白大砍媒宣費與特別費、立院通過〈兒童及少年未來教育與發展帳戶條例〉而政院研議不副署等等最新的政黨對峙動態切入，進行「起、承、轉、合」四段式的深化剖析。

一、事實描述——總預算闖關、預算復活術與憲政不副署的當前困局
這一次的中央政府總預算審查過程，再次上演行政與立法兩院高度對立的憲政戲碼，像是立法院藍白在野陣營針對行政部門之宣傳傳播費（媒宣費）以及首長特別費採取通案大砍策略，企圖藉由控制「宣導工具」與「裁量金流」來壓制行政部門的政治動員，然而，不遑多讓的行政院，也隨即預告將提出「追加預算案」，項目涵蓋國防自主、八大社福津貼加碼及公務員加給等，引發在野黨強烈抨擊此舉為破壞審查監督嚴謹度的「預算復活術」與高姿態挑釁。

另一焦點則是落在回應少子女化危機的法案爭議，立法院已經三讀通過〈兒童及少年未來教育與發展帳戶條例〉，嘗試以法律形式固定兒少儲蓄與給付機制，行政院則主張其已規劃每月新台幣5,000元的《0到18歲兒少成長津貼》並已納入總預算，質疑立院版條例每年將增加數百億元支出，恐有逾越〈憲法〉第70條「立法院對行政院所提預算案，不得為增加支出之提議」之虞，行政院發言體系甚至於預告，不排除針對該條例採取〈憲法〉第37條之「不副署」來作為因應手段，使得「不副署」從極罕見的憲政武器，轉變化為一項如常的朝野政治攻防工具。

冀此，從少子女化催生新制到高齡長照政策，政策的持續性與公共給付的穩定度，直接關乎到民生福祉與國家發展，然而，預算審查進度延宕，使得中央政府陷入「邊花邊審」預算執行受阻的焦慮中，以此觀之，朝野各自佔領道德高地，一方面綠營批判立院擴權且見縫插針，另一方面的藍白則指控政院才是無視法治與預算監督的元凶，這場預算僵局不僅是政黨角力的縮影，更顯露憲政架構下行政權與立法權分際不清的憲政職責深刻危機。

二、原因探究——朝野對峙背後的結構性條件與社會學理論剖析
要理解總預算卡關與憲政爭議的常態化，不能僅將其歸咎於個別政治人物的風格，而必須從結構性條件、法律制度設計以及政治社會學的深層機制，進行爬梳，這其中包括：
（一）卓內閣「不副署」的概念爬梳與操作性定義
行政院長依〈憲法〉第37條享有對總統公布法律或發布命令之「副署權」，傳統憲政學理多將「副署」視為行政院向立法院負責、並為總統公布之法律承擔政治責任的制度設計，然而，在雙首長制實務中，當立法院通過行政院強烈反對且經覆議仍遭維持的法案時，行政院長若選擇「不副署」，將導致法案因缺乏憲法的法定要件，而無法公布生效執行。

（二）結構性條件分析與社會學理論鏈結
從政治社會學視角觀之，當前台灣處於「弱勢少數政府」與「強勢在野國會」的結構性對峙，行政機關缺乏國會穩定過半的執政基礎，無法順利推動法案與預算，在政黨加劇對立下，在野黨居多數的立法機關，則是將預算刪減與法案審查轉化為政治博弈的制衡工具。

此外，「邊花—邊審」的預算攻防情愫，則揭示了行政與立法體系的行為慣性，這是因為，依據〈預算法〉第54條規定，預算若未按時通過，法定支出與經常性業務仍可依上年度標準動支，這導致行政機關產生「預算延宕影響有限」的心理依賴，立法機關亦欠缺按時完成審查的制度緊迫感，朝野雙方在「邊花—邊審」和「邊審—邊花」的預算攻防共識下，將總預算審查無限期延長，終致公共政策的執行品質受到嚴重侵蝕。

准此，從批判社會學的角度觀察，預算編列與審查實質上是社會資源重新分配的場域，當媒宣費與特別費成為朝野角力焦點時，突顯出來的是政治菁英對於「話語權掌控」與「資源支配權」的爭奪，遠高於對社會底層、弱勢兒少與高齡長者實質需求的關照作為，如此一來，預算卡關的背後，著實反映國家機器、代議機關之於運作邏輯和社會真實需求，出現了嚴重脫節的荒謬情事。

三、改善對策——認知同理心、行政管理配套及其制度解方
面對總預算卡關與憲政對峙的常態化，若僅寄望於政治人物的道德自律，無異於築砂成塔，就此而言，必須從預算審查社會學出發，建立具備「認知同理心」的理性溝通機制，並佐以嚴謹的行政管理配套措施與具體政策轉型，像是：

1.少子女化催生新制與高齡長照措施的整體社會事實：台灣總生育率呈現持續下降的趨勢，以去年（2025年）為例，已跌至約 0.695，全年新生兒數降至10.7萬人，創下了歷史新低的低生育率危機；再則，台灣亦於2025年的年底已正式邁入老年人口超過20%的超高齡社會之林，依據衛福部最新流行病學調查與人口推估，台灣65歲以上長者失智症盛行率約為7.99%，全台失智人口逼近40萬人（約35萬至37萬人），致使長照基金與預算需求呈現指數型的增長趨勢。
2.津貼發放之單點補貼效應遞減：純粹以現金發放的生育津貼或單點式補助，對於提升長期生育意願效果有限，唯有建立結合育兒留停、托育公共化、住宅支持與彈性職場的複合式支持體系，方能發揮催生效果。
3.長照財源穩定性與服務涵蓋率困境：現行長照依賴菸酒稅與遺贈稅等指定稅收，財源波動較大，若總預算卡關將會影響到公務預算撥補，勢必直接衝擊社區照顧據點、日照中心及住宿型機構之補助發放。

誠然，推動總預算理性審查，行政與立法兩院必須展現「認知同理心」，也就是說，行政院應理解立法院監督公帑、防範政府過度包裝宣傳的憲政職務，而立法院亦應體認行政院維持政務推動、照顧弱勢族群的施政責任，至於，具體改善配套措施應包含：
1.建立事前溝通與政黨協商公開化：行政院在總預算案送交立法院前，應針對「少子女化對策」與「長照追加預算」等重大政務，與立法院各黨團進行常態化預審溝通，避免預算送入國會後直接陷入對抗。

2.修訂〈預算法〉規範審查期限與法律案支出評估：針對立法委員提出涉及巨額支出之法律案，比如〈兒童及少年未來教育與發展帳戶條例〉，應強制附具「財政衝擊評估報告」與「明確資金來源」，藉此落實〈預算法〉第91條之精神。

3.優化預算編列之透明度：針對媒宣費與特別費等敏感項目，行政院應建立單一公開查詢平台，詳細列明招標項目、得標媒體與宣導成效，據以主動消除在野黨對於「政策宣導變成政黨包裝」的疑慮。

四、批判性反思——公民政治社會的因應對策與國家發展展望
從憲政體制到民生福利，總預算卡關與不副署對抗所帶來的整體衝擊，最終的苦果，仍是要由全體國人承擔，尤有進者，當行政權與立法權全面對立且缺乏調和機制時，民主政治極易陷入效能癱瘓與憲政危機。

（一）不副署社會學的批判性反思
「不副署」作為憲法賦予行政院長的防禦性工具，若被頻繁使用，將導致法律秩序的混亂與不確定性，法律三讀通過卻因不副署而無法公布，使人民對於國家法治的信任度急劇下降，卓內閣若是頻繁祭出不副署，雖然在短期內捍衛了行政權的預算自主性，卻也可能加速憲政僵局的惡化，甚至於引發倒閣和解散國會的政治動盪。

（二）迎接公民政治社會的因應對策
要破解這場結構性困局，根本解方在於喚醒並構建成熟的公民政治社會，公民社會不應只是政治對立的被動接受者，而應成為監督朝野理性運作的主動力量。

1.強化公民團體的預算監督力：倡議民間社會團體，組成第三方預算監督聯盟，針對少子女化與長照預算進行專業審查，公佈《預算審查影響評估報告》，對無差別大砍預算或浮濫編列之脫序行為，進行輿論監督。
2.建立跨黨派民生法案優先機制：公民社會應施壓朝野黨團，將無關涉到政黨高度對立、涉及到底層民生與兒少高齡權益之法案，如兒少津貼、長照撥補等，實施「政黨爭議防火牆」，確保民生預算優先審議、優先通過。
3.回歸民主審議與憲政秩序：朝野政黨應重新體認政治係「妥協與藝術」的本質，行政院應放下高姿態，以誠意進行對話與說明；立法院亦應恪守〈憲法〉第70條之界限，避免透過立法變相侵犯行政預算權。

總之，總預算的理性審查與憲政體制的穩定運作，乃是國家應對少子女化與超高齡化雙重挑戰的基石，唯有透過制度補強、認知同理心的重建，及其公民社會的集體監督，才能擺脫「卡關—不副署—追加預算—消極審理」的惡性迴圈，讓國家公共資源真正落實在每一位公民的身上。

（本文的撰寫構思取材聯合新聞網，2026.08.14：「總預算今闖關⋯政院預告要追加，藍質疑『預算復活術』」）
（本文並同步刊登在晴天社會福利協會官網）
（本文的著作財產權經王順民授權歡迎轉載）