王順民（中國文化大學社會福利學系教授）

黃明發（中國文化大學社會福利研究所研究生）

一、前言：社會安全體系作為一項重要的文明化指標

  國民年金業已實施近4年，當初的規劃構思乃是意圖藉由社會保險型態的運作型態，藉此將沒有保險的3百多萬名國民強制納保，只是，關於國民年金的議題思考，還是要回到社會安全體系的基本提問上。

  基本上，隨著社會的變遷，這使得在社會安全體系（social security system）的推動、運作上，台灣一地亦展現出所應該要有的文明化內涵，特別是關乎到從社會保險（social insurance）、社會救助（social assistance）、福利津貼（welfare allowance）到福利服務（welfare service）彼此之間的制度整合，這也使得從公民地位（citizenship）而來的到請求權利，更有進一步探究的必要。

  環視社會安全體系的運作機制，不外乎是由「需求端」、「供給端」、「媒合端」、「輸送端」以及「資訊管理雲端」所串聯起來的一套結構體系，以此觀之，體系 裡的各個環節，理應有其密不可分的鑲嵌意義，因此，倘若出現制度運作失靈的情形，那麼，牽一髮而動全身的衝擊影響，可能會造成無法收拾的善後，畢竟，社會 安全之於工具理性（instrumental rationality）以及人性誘因之於道德危險（moral hazard），兩造之間的落差，點明出來在標舉公民地位的同時，相關請求權利的概念內涵，是需要加以釐清的，這是因為：

  首先，從社會安全體系的觀察界面來看，因應社會福利資源分配而來的請求權利，至少，包括以下幾種：（一）「貢獻評估」之於社會保險制度，亦即，投保者繳納 保費對照於事發之後的保險給付，是有它必要的對應關係，也就是說，面臨到風險事故的請領保險給付，係以貢獻（contributory）的繳費與否和程度 別為其請求權利的消極資格之一；（二）「財力評估」之於社會救助制度，亦即，藉由資產調查（means-test）而來的條件審查，以析辨是否要提供救助 的客觀指標；（三）「身份評估」之於福利津貼制度，舉凡從生育津貼、育兒津貼、老農津貼到政治受難者的賠償等，身份確認而來的資格取得，多少會受制於設籍 年限、客觀事實或人身遭遇，藉以突顯社會促進或社會補償的消極目的；（四）「專業評估」之於福利服務制度，對此，無論是兒少虐待的開結案指標、親權變更或 移轉的司法判決、身心障礙者的醫療鑑定與需求評估、老人長期照護的失能評量工具，在在說明了所謂專業診斷裁量（professional discretion）的評估機制，不僅是在評量工具的效度上，有待商榷，更因為限縮在切割、單一的評估模式上，以致於忽略了全人關懷與照顧管理的服務真 義。

表1：公民地位及其請求權利的評估類型一覽表

評估類型 施行範疇 標地對象 被註說明
貢獻評估 社會保險 納保人 繳費－給付
財力評估 社會救助 經濟弱勢者 身份符合－社會救助
身份評估 福利津貼 特定族群 資格－給與
專業評估 福利服務 特殊需求者 專業診斷－需求滿足
裁量評估 綜合性質 特殊境遇家庭 行政規則－社會福利
篩選評估 福利服務 特殊需求者 聯合評估－需求滿足
契約評估 綜合性質 特定族群 資格－給與

本研究整理。

  其次，上述需求評估的相關判準，亦可就一般性與特定性以及全民性與選擇性，做更進一步的廓清，比如說：「裁量評估」之於具有強烈針對性的特殊境遇家庭，在 其所設定的服務對象，像是65歲以下，其配偶死亡或失蹤經向警察機關報案協尋未獲達六個月以上；因配偶惡意遺棄或受配偶不堪同居之虐待，經判決離婚確定或 已完成協議離婚登記；家庭暴力受害；未婚懷孕婦女，懷胎三個月以上至分娩二個月內；因離婚、喪偶、未婚生子獨自扶養18歲以下子女或祖父母扶養18歲以下 父母無力扶養之孫子女，其無工作能力，或雖有工作能力，因遭遇重大傷病或照顧六歲以下子女或孫子女致不能工作；配偶處一年以上之徒刑或受拘束人身自由之保 安處分一年以上，且在執行中以及其他經直轄市、縣市政府評估因三個月內生活發生重大變故導致生活、經濟困難者，且其重大變故非因個人責任、債務、非因自願 性失業等事由等，比較是偏向於行政規則的方便性或務實性，而非是整體、通盤的結構性解套。

  再則，從特定性與選擇性的觀察界面來看，立基於購買契約為基礎的篩選評估，像是老人、身障、兒童與少年機構安置型態等，實際接受到服務的對象 （serviced population），其相關權利的請求，主要還是從機構的行政管理出發，而非是為了回應服務使用者的客觀事實或主觀意願，也就是說，無論是需求迫切或 是主觀意願，對於收案標準的考量因素，機構運作優先於案主權利；最後，附加在勞動關係上的給付（attachment to work force），主要還是扣緊工作契約而來的制度性保障，也就是說，該項與所得相關的給付，無論是職業年金或企業福利，請求權利的行使，還是有它的侷限性與 條件性。

  總之，從公民地位、請求權利到各項的評估機制，點明出來社會安全制度的運作，要如何讓有迫切需要者又能夠得到即時且有效的協助，那麼，現行包括「貢獻評 估」、「財力評估」、「身份評估」、「專業評估」、「裁量評估」、「篩選評估」以及「契約評估」等的篩選機制，是有它整體考量的必要，否則，得到幫助者， 不盡然是有迫切的需要，至於，眾多需要者的優先順序，又可能限縮在行政裁量、專業診斷以及資產調查等等的遊戲規則下，而將人的問題以及問題的人一併解決 掉！？

二、建置台灣地區國民年金的相關性討論

  基本上，自從1993年開啟了關於老年所得保障制度的論辯之後，國家機器亦提出相與對應的策進作為，這其中包括有1995年所實施的老年農民福利津貼、 1995年所全面實施的中低收入戶老人生活津貼、2002年所推動的敬老福利津貼及原住民敬老福利津貼、2004年實施的勞工退休金以及2008年實施的 國民年金，藉此將分屬於社會保險、社會救助以及福利津貼等三大範疇的老年所得保障制度，從而串聯一個完整的經濟安全網。（陳琇惠，2011）

表2：臺灣老年所得保障制度之法令規章演變一覽表

項目 年別 法規 修正年別 備註
社會

保險

 1958 勞工保險條例 1968、1972、1979、1988、1995、2000、2001、2003、2008、2009 2008增列年金給付
1958 公務人員保險法 1999整合私立學校教職員保險條例改為公教人員保險法
1999 公教人員保險法 2007
2004 勞工退休金條例 2008
2007 國民年金法 2008
福利

津貼

 1995 老年農民福利津貼暫行條例 1998、2000、2002、2003、2005、2007
2002 敬老福利津貼暫行條例 2008併入國民年金法
2002 原住民敬老福利津貼暫行條例 2008併入國民年金法
社會救助 1980 社會救助法 1997、2000、2005
1998 中低收入老人生活津貼發給辦法 1999、2000、2002、2004、2007、2008

資料來源：陳琇惠，2011。

  事實上，2008年10月1日所正式開辦的國民年金，乃是社會保險制度裡的一種方案措施，其主要的納保對象為年滿25歲、未滿65歲，在國內設有戶籍，並 且沒有參加勞保、農保、公教保、軍保的國民，對此，國民年金提供有「老年年金」、「身心障礙年金」、「遺屬年金」三大的年金給付以及「生育給付」、「喪葬 給付」二種的一次性給付，亦即，只要是被保險人按時繳納保險費，一旦，是在生育、遭遇重度以上身心障礙或是死亡事故以及年滿65歲時，就可以依照規定請領 相關的年金給付或一次性給付，藉此保障本人或其遺屬的基本經濟生活。（蕭玉煌，2011；劉彩卿、廖英州、何智翔，2008）

表3：國民年金的開辦成效

身份別 身份別之被保險人 給付別 給付別之領取人數
一般身份 3,318,756人 老年年金 262,608人
低受入戶 61,935人 生育給付 3,672人
身心障礙 251,124人 身心障礙年金 3,080人
所得未達一定標準 174,213人 喪葬給付 53,660人
合計 3,805,488人 遺囑給付 26,626人
其它基本保證年金 891,455人

注：納保年月：2011年11月；核付年月：2011年11月。

資料來源：行政院勞工委員會勞工保險局全球網站。

  准此，開辦國民年金的真義，乃是針對處於工作年齡階段但卻沒有收入所得的勞動人口（未就業相關的社會保險制度），以設計日後專屬的退休給付措施，事實上， 隨著高齡少子女化的人口海嘯趨勢，因此，具實提供國民老年生活所需的經濟安全保障，業已成為社會安全體系中重要之一環（Spicker，1993；陳琇 惠，2011；羅正忠、李詞蕙，2010；古允文、詹宜章，1997）；連帶地，國民年金措施的擘劃與推動，亦有其針對職場中的弱勢勞動人口以及退休的老 年人口，進行兼具社會促進和社會移轉的多重功能，畢竟，以往台灣社會僅有勞保、軍保、公教保、農保等以在職勞動者為納保對象的社會保險，但是仍有約近4百 萬年滿25歲、未滿65歲的國民，因為被排除在任何的社會保險制度裡，而使其日後遭縫到特定事故時，喪失了經濟安全的基本保障，也就是說，國民年金的開辦 讓台灣的社會安全網（social security net）得以全面性建構，適時地填補以往社會保險制度的缺口，而台灣亦正式邁進全民保險的時代紀元。（莊詠君，2010）

  值得注的是，國民年金制度亦歷經10餘年、5個階段的積極規劃，開辦之初除了提供「老年年金」、「身心障礙年金」、「遺屬年金」及「喪葬給付」等四大給付 項目外（自2011年7月1日起新增生育給付），亦隱含進一步整合國民年金開辦前已經在發放的「敬老津貼」（改為「老年基本保證年金」）及「原住民敬老津 貼」（「原住民給付」），只是，國民年金原先規劃要將農民一併納入，但是，為了確保農保被保險人原本的農保權益不會因為國民年金的開辦而受到影響，而將農 保與國保脫勾，也就是說，農民繼續加保農保，相關的喪葬、殘廢、生育等給付也依照農保原有的給付內容，如此一來，不僅違反公平原則，更會隨著農民人口的增 加，而讓政府國庫的財政負擔，更顯沈重。（施世駿、葉羽曼，2011；羅正忠、李詞蕙，2010）

  以此觀之，從國民年金剛開始意圖將「敬老津貼」、「原住民敬老津貼」以及「老農津貼」統整在一起，以致於到最後因為現實拉扯角力而得到某種的妥協，在在突 顯：國民年金方案的行政措施，就不單單只是某種的工具理性，而是指涉一種政治經濟的權謀運作（the politics of pension），只是，這當中還是隱含某些值得商榷之處，這是因為：僅以國民年金所希望整合的相關津貼措施為例，癥結的所在不全然在於這各項津貼方案彼 此之間的給付差額，而是如何深究這些不同津貼方案的貫通與落差及其可能衍生出來的發展後果，比如：加入排除條款的3000元敬老津貼，基本上乃是基於老齡 而來之生理弱勢的優待規範；而原住民滿55歲便可請領3000元的敬老津貼，則是來自於種族死亡風險別之文化弱勢的社會扶助；至於，中低收入戶老人高達 6000元的現金給付，主要還是扣緊經濟與年齡之雙重弱勢而來的社會性補充。（陳琇惠，2010）

  就此而言，對於一般老人、原住民老人以及中低受戶老人所規劃設計的津貼方案，其真義乃是試圖藉由非對價性的現金發放方式，來達到社會融合的目的，因此，從 3000到6000元金額不等的現金給付，扶困與止貧的消極作用自然是遠大於某種所得替代水準的積極目的，以此觀之，問題的核心關鍵還是在於如何從非納費 性質的社會救助與福利津貼，跨越到公共年金性質的強制性社會保險制度、私人年金性質的任意性員工退休金制度以及私人年金性質的商業年金等多層次經濟安全保 障（multiple-tier old-age pension system）的根本訴求。（蕭玉煌，2011；蔡佳君，2010：李玉君，2008；柯木興、林建成，2005）

  最後，將55歲以下的農民強制納入國民年金保險並且要求退出農保，此一舉措除了有其回歸公共年金常規化的建制性做法之外，對於農民健康保險條例裡的保險費 率、投保金額、給付範圍以及所得與醫療的有意切割，在在都有它回歸到強制性、法定原則、最低收入保障、社會適當性、給付權利、自給自足等等社會保險相關運 作準則的基本提問上，尤其是如何正視社會保險裡隱含各種道德危險因素所帶來的社會不公現象；連帶地，也有必要將對於農、漁民所給予量身訂作的社會性扶助， 進一步地擴及到其它類似處境的弱勢人口族群，畢竟，累積性劣勢所油然而生之經濟不安全的剝奪感，這才是國民年金方案與社會安全體系所要努力的目標所在！？

  總之，即使是先進國家或多或少也會採取津貼手段來達到社會扶助、社會補償或社會促進的消極目的，但是，相與對應的配套措施以及發放津貼之族群融合的目標訴 求，這也是用以檢視這些津貼方案的重要指標，就此而言，無論是敬老津貼、殘障津貼還是老年農民福利津貼等等現金入袋的討喜措施，就其事前的需求評估、執行 的過程評估以及之後的效益評估，政治意圖的操弄解讀已經是遠遠超出理性討論的政策辯護，而這也指陳出來：原本只是被界定為權宜的過渡性質，一旦「津貼」閘 門一開，就彷如洪水猛獸般地一發不可收拾，以致於讓國民年金方案的推動，徒增更多人性誘因的阻撓因素。

三、國民年金、經濟安全及其社會福利的不對稱關係討論

  基本上，從國民年金方案、社會保險制度到社會安全體系的系統性規劃，主要的核心關鍵還是在於經濟安全的保障作用，對此，經濟安全保障的乘數效果，自然還是 要回應國民年金方案本身的機制設計，也就是說，即使是將所有公民都納入全民保險的含蓋範圍，但是，建基在「貢獻評估」、「工資依賴」的運作型態底下，這使 得扣緊投保最低薪資、偏低所得維持而來的替代水準，國民年金方案在這方面誠屬於殘補、較低的乘數效果，因此，意圖在其遭逢到生育、重度身障或是死亡事故以 及年滿65歲後的晚年生活等，透過基礎性質的國民年金得以保障本人或其遺屬基本的經濟生活，這一點是有它商榷之處，這其中最為明顯的是：即使40年後可以 領取到全額的年金保險給付，但是，不到二百萬元的可領總額，它還是要有諸如商業性質的個人年金（private savings）以及工作性質的職業年金（occupation pension）的搭配補強，藉以架構起包括私人移轉、世代移轉、企業移轉、政府移轉、所得移轉、公共移轉、商業移轉在內的多層次經濟安全體系，就此而 言，相應於老年所得保障而來之多元化的財務來源，似乎才是問題思索的癥結所在，這其中包括有老年就業政策、個人儲蓄、創立免稅或減稅的個人養老儲金專戶、 善用家庭間或家庭內的財產移轉與孝親扶養、獎勵公私企業建立退休年金制度、不動產逆向抵押（reverse mortgage）等（陳琇惠，2011；廖美芳，2010）；連帶地，如何從年金保險之經濟安全的目標訴求上，延伸至勞動安全、健康安全、社會安全以迄 於國家安全的論述思考，否則，國民年金將被窄化成為某種短期紓困的常態性手段。（廖美芳，2010）

  連帶地，相與因應而來的觀念充權教育還包括：如何讓民眾了解到國民年金方案是建基在諸如危險共攤、費率精算、大數法則、均一給付、繳費自助、納保互助、勞 動自立、連帶關係以及風險社會等等的運作精神，以此觀之，「國民年金」美其名是以普及性質的全體國民為要，但是，該項以未曾參加軍公教、勞保並且沒有領取 相關社會保險老年給付者，來作為年金保險給付主要訴求的標地對象，這一點是有它值得商榷的地方，撇開對於那些已經領取敬老津貼而來的道德危險，對於這些經 濟弱勢的人口族群而非是所有的全體國民，如何讓年金保險體質得以穩健運作，那麼，關於財務負擔的缺口、繳納費用的提存準備和運用情形，都有它詳實論述的空 間。（郭冠甫，2012；羅正忠、李詞蕙，2010）

  最後，該項採取『柔性』但卻是與所得相關並且是基本的保障方式（earning-related income protection），這使得，甘脆不保或是繳不起保費，到頭來，晚年時經濟不安全的人身危險，還是又得回到社會安全體系裡他助性質的救助措施裡；至 於，鎖定這一群以家庭主婦居大多數的納保對象，如何有其相與對應之親職假、兒童照顧、家庭補助以及婦女津貼等等的配套性措施，如此一來，更加突顯國民年金 方案之於未來的所得維持以及忽略當前女性同胞經濟不安全的跳躍與迷思！

四、代結論－－

從女性角度出發以檢視國民年金作為一種雪中送炭式的聊備一格

  基本上，相較於過去以工作勞動人口而來的老人經濟安全制度，這使得國民年金保險的推動，的確是有它追求實質正義的正當性，但是，要如何更貼近於這一群主要 是以家庭主婦為主的真實運作，那麼，對於女性晚年階段經濟安全保障的規劃構思，更應該是要往前擴及到如何具實滿足當前各種的人身需求，特別是這套照顧管理 機制是否建制完成以及如何有效運作，就此而言，關於國民年金保險所隱含的預防性政策工具（preventive policy instrument），是要有更為積極作為的務實考量！

  或許，國民年金的開辦，對於經濟、社會乃甚至於文化等等多重弱勢處境的家庭主婦來說，的確是有它用以彰顯國家作為婦女最終父母的保護之責，至少，國家直接 介入並且進一步深究家庭私領域，進而提供類似遞延工資的保障給付（陳琇惠，2010；詹火生，2009），只是，須得等到65歲以後才能開始請領，這多少 有緩不濟急之嫌，因此，要如何妥善規劃投保期間的配套作為，而這也指陳出來如何將保險、救助、津貼與福利服務鑲嵌在一起，藉此提供一個集體照顧的婦女福利 圖像。准此，國民年金保險不應該只是限縮在家庭主婦的個體層次上，而是要延伸至家庭的集體層次以及社會的整體層次上的綜融性考量！

  再則，即使政府提供一定比率的保費補助，但是，並無工作收入的家庭主婦是否會因為繳費能力的經濟依附關係，進而戕害了兩性平權所應有的文明化內涵，就此而 言，扣緊女性之「工作能力－工作機會－工作收入－工作穩定－工作職涯」的命題解讀，就不全然僅止於向晚年邁時的基本保障，而是有無在家庭私領域的母職角色 扮演上以提供更多社會性補償以及能否在勞動公領域的職業角色扮演上以設計出較多就業促進的誘因條件。（劉育偉、盧俊良，2011）准此，在這裡的論述思索 除了突顯公民權的概念內涵外，國民年金的開辦推動或大力鼓吹，自然是不能讓女權有被窄化或限縮之虞；連帶地，從基礎性質的「國民年金」到勞動福利的「職業 年金」以迄於功績能力的「商業年金」，指陳出來的是女性老年人口之經濟不安全的貧窮課題，勢必會是一項不可忽視的社會事實（social fact）。

  最後，擴及到家庭主婦之外的其它投保族群，那麼，某些攸關到道德危險（moral hazard）的人性舉措，自然也要提防若干預期與非預期性的發展後果，這其中包括有：強制但卻柔性是否扭曲了保險的真義？「國保」與「社保」之於權利、 義務的比例原則為何？特別是關乎於私立教師人員年金給付月退化問題的公平正義？至於，不穩定的財務基礎，是否會讓國民年金淪為弱勢者彼此相互取暖的「窮人 俱樂部」？而保費繳款方式的公眾教育，更是需要劍及履及的大力倡導，藉此提防可能出現的詐騙斂財？連帶地，新生世代所盛行的宅男宅女化，國民年金保險是否 也提供了某種的保障假相，以致於更加地弱化原有的謀生能力？最後，國民年金保險所涉及到繳費義務或給付權益，有無正視到當前台灣社會各種非典型的家庭樣 態？

  總而言之，國民年金保險的開辦除了補齊了社會安全網中最後一塊拼圖外，同時也意指著台灣社會正式跨入全民皆有保險的新紀元，但是，還原回到長治久安的基本 提問，那麼，國民年金保險的上路，實則隱含著對於當前這一套包括「國保－社保」以及「保險－救助－津貼」之社會安全制度的總體檢！？

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