社會福利政見的圖像勾勒及其結構性意涵解讀－－從桃園市某市長候選人的社福政見談起

 王順民

中國文化大學社會福利研究所教授

中華民國晴天社會福利協會創會理事長

  晴天電子發票愛心碼9595995

 

壹、代議政治、競合選舉裡的文明化意涵－－ 從『遠景住民』到『福利依賴』的諸多迷思、弔詭

隨其年底地方選情的風雲翻滾，這使得角逐百里侯的縣市長候選人，實則有其必要回歸到公共治理的能力責信展現，如此一來，扣緊桃園市某市長候選人所提出的社會福利政見及其結構性探究，便有進一步論述之需要。

基本上，藉由該名候選人的競選官網，得以有第一手、廣度且完整的資料三角驗證，這一點是要給予正面的肯定，只不過，林林總總的社福政見藍圖，要如何化繁為簡以達到政見訴求的選舉促銷目的，抑或是過於簡化並聚焦在某種民粹主義的官能刺激，如此一來，顯有本末倒置的失焦之虞，就此而言，從候選人、政黨、選民、中介專業團體到公民社會等利害與利益關係人等（stakeholders），是要嚴肅看待民主選舉如何得以提升代議政治文明化的自為思考，特別是關乎到從『遠景住民』到『福利依賴』的諸多迷思與弔詭。

貳、社會變遷底下桃園市的整體發展圖貌－－  從「四新」、「四就」到「四力」的變遷需求發想

基本上，透過桃園市政府「從數字看桃園」的官方網站資料彙整，當可對於社會變遷底下桃園市的整體發展圖貌，有其一窺究竟之效，這其中包括：

一、人口組成的變遷構面：以2017年底為例，桃園市人口有222萬0,872人，這其中男性為110萬4,073人，女性為111萬6,799人，女性人口略多於男性，進一步觀察其年齡結構，未滿15歲之幼年人口為33萬4,424人（占15.06%）、15至64歲之青壯年人口為163萬3,235人（占73.54%）、65歲以上之老年人口為25萬3,213人（占11.40%），雖然，來到2021年底，桃園市人口已成長到227萬2,391人，這其中男性為112萬5,130人，女性為114萬7,261人，相較於2017年，四年下來總人口數共增加有51,519人，但是，女性人口還是多過男性25,764，同時更是呈現大幅提昇的發展趨勢；至於，三階段年齡人口數，桃園市未滿15歲之幼年人口為32萬6,025人（占14.35%）、15至64歲之青壯年人口為163萬7,326人（占72.05%）、65歲以上之老年人口為30萬9,040人（占13.60%）（資料來源：內政部戶政司，2022），以此觀之，無論是就總人口數、女性人口數、老年人口數而言，都有明顯的增加趨勢，值得注意的是，幼年人口的不增反減、扶老比係為六都最低及其桃園市民平均年齡40.51歲，實乃為諸多直轄市中最為年輕之都市，這也說明了作為人口移入型態的桃園市，是有必要復歸於社會性增加所關涉到「安居－樂業」的命題意旨思考。

二、老年人口的變遷構面：2021年底之際，桃園市65歲以上的老年人口達30.9萬人，占總人口22.7萬人之13.6％，雖然與2014年底所占9.31％相較，上升4.29％（資料來源：內政部戶政司，2022），不過，桃園市的老年人口也是六都中增加最少的城市，如此一來，作為全台第二年輕和六都老年人口最少的桃園市，就其以特定人口對象而來的策進作為，自然是兒少多於老障、就業先於就養、顧幼早於卹老，或是樂業安居超前於頤養天年，然而，即便如此，映照於從過往桃園縣到現今升格成為直轄市的演進歷程，直指出來包括世代居住的長者、崇功報勳的榮民及其所對應的機構養老或據點照顧的高齡人口，還是要去正視人口變遷之於『照顧社會』或『長照悲歌』的具體規劃，畢竟，資料顯示：截至2021年底，桃園市老人長期照顧及安養機構計67家，又以桃園區22家最多、龍潭區10家次之，第3至第5依序為龜山區、蘆竹區及中壢區，家數最多之前5個行政區計52家，占桃園市總家數77.6%（資料來源：桃園市衛生局，2022），換言之，入住性質的長照機構主要還是偏向集中於都會型態的特定區域，因此，如何得以發揮都會型、農漁村型、工業型、原鄉型不同的行政區塊屬性，從而展現出來各自區域特色的生養照顧模式，這也是競選或行政團隊念茲在茲的策進所在。

三、托嬰中心的變遷構面：桃園市托嬰中心所數呈穩定成長，2022年6月底共有計151 所，這其中公設民營的托嬰中心有38所（公設民營托嬰中心18所、社區式公共托育家園20所）、私立托嬰中心有113所，相較於2015年底之3所及60所，共計增加88所（資料來源：衛生福利部社會及家庭署，2022），但是，就其托嬰中心數目所增加的量能，顯然，係以民間機構為其家外照顧的發展主力，至於，就其托嬰中心區域布建的照顧能量，也是過度集中在桃園區、中壢區、蘆竹區、平鎮區與八德區等行政區域，因此，要如何兼顧從不足到不均以及從量增到質優的托育服務，宜是要有包括生育津貼、育兒津貼、托育補助、托嬰中心、親子館、行動親子車、居家托育服務、育兒指導等等配套措施的整體性規劃。

三、未婚人口的變遷構面：2021年底桃園市50歲以上未婚者有4萬9,522人（男性2萬5,195人，女性2萬4,327人），較2009年底的1萬8,464人增有3萬1,058人，這其中男性占比50.8%雖較女性只高出1.6％，但是，與2009年底男女占比差異為11.0％相較，兩者的差距明顯縮小，至於，觀察近十年桃園市50歲以上人口的未婚占比，2021年底為6.29%，高於2009年底的3.9%，且呈現逐年遞增趨勢（資料來源：內政部戶政司，2022），顯然，中高齡未婚的特定人口族群及其所相與衍生出來經濟安全、身心照顧等人身需求，這也是當前各組候選人之於規範性需求評估底下，所經常被忽略的一群標地對象（target population）。

四、閱讀力的變遷構面：透過2015至2019年的整體閱讀力，以觀察各縣市的閱讀習慣變化，這當中全國僅有八個縣市是呈現正成長，桃園市平均每年成長為12.1%，躍升幅度居全國之冠，平均每人擁書1.45冊、借閱2.46冊、到館次數為 4.66人次以及持證占比達72.42%，各項指標均較2015年顯著成長（資料來源：從數字看桃園第097號），以此觀之，從擁有書冊、借閱書冊、館次數、持證占比的客觀指標，以迄於延展至認知態度的閱讀素養（competence），直指出來該項偏屬於默會性質的軟實力涵養，理應是市長候選人可加以強化或強調的著力之處。

五、育嬰留職的變遷構面：2019年桃園市就業保險育嬰留職停薪津貼給付計4 萬3,917件，較2010年之1萬9,260件增加1.3倍，至於，2019年桃園市育嬰留職停薪津貼平均每件核發金額1萬9,970 元，也較2010年的1萬7,293元，增幅約15.48%，乃為近10年的最高（資料來源：從數字看桃園第096號），至於，申請育嬰留停而須復職的關懷人數在2021年也有2,974人（471名男性、2503名女性）（資料來源：勞動部，2022），此一受惠於＜性別工作平等法＞的修法誘因而來的就業保險育嬰留職停薪給付，更是需要去思索家內照顧所關乎到捍衛＜兒童權利公約＞諸多兒童權利意旨的具體作為，特別是2019年男性初核件數占比為20.20%，這不僅較2010年增加1.86％，更是首度突破20%大關，如此一來，從育兒照顧平權化到特定性別化的不同建置措施，會是策進作為之所在。

六、新二代的變遷構面：108學年度桃園市新住民子女就讀國中、小學生中，這其中父或母以來自大陸港澳者最多，計7,991人（占41.6%），其次為來自越南者，計6,296人（占32.8%），兩者超過7成，至於，就讀國中、小的新住民學生數為1萬9,217人，占桃園市國中、小學生數的10.1%，這當中又以中壢區、桃園區及平鎮區居前三多，復興區則是最少（資料來源：從數字看桃園第093號），顯然，地緣關係的多元文化家庭及其新二代的生存及發展權與教育權，將會是未來執政團隊進行積極性差別待遇的施政鵠的。

七、新生嬰兒的變遷構面：2021年桃園市計有2萬210名嬰兒出生，其中有 1萬458名男嬰和9,752名女嬰，男嬰占51.7%多於女嬰，2014至2021年桃園市育齡婦女生育率，各年齡別係以30至34歲婦女最高，至於，2014年與2021年相較，30至34歲及35至39歲婦女生育率分別增加13‰及14‰，增加幅度均較其餘的年齡別來得明顯（資料來源：內政部戶政司，2022），以此觀之，生育年齡遞延的客觀事實，背後隱含的是不生、少生、晚生、難生、凍卵、送子鳥的不同因應對策，特別是攸關到母體、胎兒、婦嬰到父母、家庭、社會的外部成本思考。

八、移工人數的變遷構面：截至2020年3月底，全國移工人數共計達到71萬8,531人，近7成係集中於六都，這其中又以桃園市移工11萬7,113人（占16.3%）最多，當中的產業移工有9萬4,978人（占逾8成）、社福移工2萬 2,135人（占 18.9%），這兩大範疇的移工人數均呈現逐年的增加趨勢（資料來源：從數字看桃園第091號），如此一來，對於該項『外力』的考察思辨，就不僅止於不同業態的分殊討論，而是已經兼具規模經濟的該項移工人力資本，作為多元種族社會的桃園市，要如何積極推動生活適應以及社會包容的相關建置工程。

 

總之，扣緊人口組成、新生嬰兒、育嬰留停、托嬰中心、扶老比、老年人口、閱讀力、新二代以及移工人數等變遷指標，藉以勾勒出來新住民、新二代、新移工、新生嬰兒的「四新」；就醫、就學、就業、就養的「四就」以及老力、外力、女力、機器人力的「四力」，係為社會變遷底下的桃園市的整體發展圖貌及其所對應社會福利措施的布建所在；連帶地，扣緊人口環境、文化環境、地理環境、產業環境以及景觀環境，所關涉到不同行政區域分布的發展特色及其整體布建，如何讓安居樂業的桃園市生養環境，成為台灣島內移民的首要選擇，進而，強化社會性人口增加的逆勢發展，從而一舉翻轉成為北部生活區域圈的重要夥伴，換言之，用看得到未來的『遠景住民』以取代過往灑錢不手軟的『福利依賴』。

參、常在我心的桃園市社福藍圖勾勒   －－某市長候選人的社福政見初探

基本上，以【運轉桃園大進化】為主旨的該名市長候選人競選官網，列出包括兒童、老人、特定人口族群以及綜合人口族群的社會福利競選政見，相關的訴求內容如下：

一、兒童福利政見及其訴求內容：『育兒福利多』

1.公托多：平價、距離近的公托是讓爸媽安心生養的最大誘因，親子館是爸媽育兒的好幫手。我上任後將推動一國中學區一公托，也要讓親子館倍增。桃園目前有39處公托，未來我將在四年內增設達到61處（大公托+小家園）。

2.公園多：公園是爸媽帶小孩放電的最佳場所。桃園已經有800多座公園，鄭文燦市長全力推動「共融式公園」淘汰罐頭遊具，目前已經有56座。未來我將推動達到100座，並且在全市13區推動一區一旗艦型公園。

3.更好托：文燦市長推動「友善托育補助」政策，送托托嬰中心、送托保母都有額外補助，我上任再加碼，送托托嬰中心補助調升為3,000元、送托保母調升為2,000元。減輕爸媽送托負擔，讓育兒環境更友善。

4.延長托：桃園通勤人口多，許多父母都有晚上「延長送托」的需求。未來如果桃園的爸媽有需要晚上延長送托，費用將由市政府補助，讓爸媽上下班不用「趕場」，安心接送。

5.輕鬆托：許多爸媽、阿公阿嬤在家24小時照顧寶寶，時間久了不只非常疲勞，更會影響照顧品質。為了讓照顧者有喘息的時間，我將在親子館、公托中心設置「定點臨托」服務，以小時計費，並補助中低收入戶。讓爸媽可以喘息一下。

6.待遇優：研擬調升托嬰中心各項獎勵金，提升托育人員待遇。包括專業托育人員久任獎勵金、投保薪資達標獎勵金、照顧優化獎勵金及提升安全專業獎勵金。照顧托育人員的同時，更能讓父母安心。市政府可以、也應該提供更多的托育能量，讓爸爸媽媽安心育兒、兼顧工作，在桃園享受美好生活。（資料來源：https://nicepon.tw/%e8%82%b2%e5%85%92%e7%a6%8f%e5%88%a9%e5%a4%9a/）

二、老人福利政見及其訴求內容：『長者四季春』

1.第一季春：據點要舒適

優先於全市337處C級長照據點裝設免治馬桶，讓長輩舒適如廁。並全面提升長照據點的無障礙環境，現有無障礙環境再升級，若有無障礙設施不足的地方再加強。

2.第二季春：健康樂活村

桃園有許多在地企業發展智慧健康器材，例如穿戴裝置、輔具、病床等。未來我將以公私協力打造智慧健康製造產業聚落。

3.第三季春：看診少排隊

籌設市立智慧型高齡醫院，讓長輩不用跑到外地看診。目前高齡整合性門診更普及化，讓長輩去醫院只要掛號一次，就能一次看到底。

4.第四季春：長輩挺庇護

敬老卡點數800點可於庇護工場消費。桃園有15家庇護工場，項目包括烘焙、洗衣、餐飲等等，品質優良且多元。鼓勵長者多在庇護工場消費。（資料來源：https://nicepon.tw/%e9%95%b7%e8%80%85%e5%9b%9b%e5%ad%a3%e6%98%a5/）

三、特定人口族群福利政見及其訴求內容：『弱勢三心計畫』

1.經濟能安心：提供罕病兒少家庭生活津貼

提供罕見疾病、有特殊照顧需求的兒少家庭生活津貼，並設定排富條款。就算小孩不幸罹患罕病，政府也可以做市民的遮雨棚，幫助罕病家庭不陷於經濟困難，給予最即時的幫助。

2.服務一條心：提供脆弱家庭個案一站式服務

市府會落實三個主動，提供有就業需求、社工評估適合就業的脆弱家庭個案，由勞政單位主動聯繫、主動輔導、主動追蹤的方式協助弱勢就業。讓政府能夠一站式服務弱勢，一路陪伴到個案能夠在社會自立。

3.社工健康心：補助社工人員心理諮商費用

守護社工就是守護弱勢。我要推動補助社工人員心理諮商服務。無論是公部門社工還是機構社工，只要在桃園服務的社工，我補助諮商費用每次2000元，1年6次。（資料來源：https://nicepon.tw/%e5%bc%b1%e5%8b%a2%e7%85%a7%e9%a1%a7%e9%81%ae%e9%9b%a8%e6%a3%9a/）

四、綜合人口族群福利政見及其訴求內容：桃捷三支箭

1.建設市立兒童遊樂園

打造平價的寓教於樂場域，結合桃園產業特色：製造業、運輸業、汽機車產業，設計沉浸式教育性設施。第二，建置表演場地及培訓基地，並結合遊樂園集客效果，讓桃園在地表演藝術團體訓練表演一體，打造表演藝術產業生態鏈。

2.打造健康樂活村

於交通便捷區域規劃健康樂活村，結合醫療健康器材製造、桃園ICT產業優勢，打造國家級醫療服務場域。媒合桃園5G產業鏈業者佈建完整5G基礎建設，成立輔具、醫材臨床實驗中心，引進智慧醫療廠商進駐。

3.建置自媒體與青創基地

桃園率先全國成立青年局，八年內建置5處創業基地。未來結合族群多元及物流業優勢，在捷運站周邊推動微型青創基地，並輔導桃園在地職人、匠人技術，放大網路行銷能量。（資料來源：https://nicepon.tw/%e6%a1%83%e6%8d%b7%e4%b8%89%e6%94%af%e7%ae%ad/）

冀此，相與衍生出來的考察重點，包括：首先，雖然官網裡羅列有七大項目的競選政見，像是照顧弱勢遮雨棚、長者四季春、育兒福利多、推動產業大進化、青年服務大進化、桃捷三支箭以及桃園觀光三倍速，不過，這些有限的特別範疇、侷限的特定人口及其受限的特殊需求，點明出來除了所謂社福政見本身的屬性定位，尚待爬梳、廓清外，偏向於主流、熱門、討好、即時的政見訴求，多少還是欠缺從需求評估、過程評估到結果評估之效益評估機制的整體性規劃。

誠然，從任何的單一主張到整體的競選政見，實則有其必要環視於包括生態環境、問題診斷、需求評估、資源盤點及其社福政見提列的通盤性檢視、檢討，如此一來，這些社會福利政見的羅列，就要有綜融於從食、衣、住、行、育與樂之滿足各項需求（need）到生、死、老、殘、傷、疾之規避特定風險（risk）；從點、線到面；從個體、集體到整體；從支持性、補充性、保護性到替代性；從社會保險手段、社會救助手段、福利津貼手段到福利服務手段；從特別範疇、特定對象到特殊需求；從一般人口族群、標地人口族群、高風險人口族群到實際接受服務的人口族群；從不同人口對象之間到單一對象之內；從整體項目之間到專屬項目之內；從需求評估、過程評估到結果評估；從官方的規範性需求、服務使用者的表達性需求到相對落差的比較性需求；從一般普及性的雨露均霑到特殊選擇性的積極差別待遇；從現金給付、方案項目到中介平台；從需求端、供給端、媒合端、輸送端到績效管理端；從社福、衛生、教育、警政、產經、勞動、司法抑或其他跨域專業的整體性關照；從福利擴張到資源排擠或財政危機；從資源有效配置的乘數效果到疊床架屋的成數效果，以迄於從個體、制度到大環境的綜融性檢視，顯然，從此一整全多層的角度切入，上述的社福政見，多少還是有淪為撒錢式、加碼式、短期性、片面性、特有性及其支微末節般的殘補思維。

總之，回應於人口結構、家庭組成、生育模式、產業型態、生養條件、老化指數及其所擘畫的各項社福措施，相與關聯的基本提問，便是要有如何讓「樂業－安居」的關懷命題，得以成為常在我心之可欲、可行的願景目標，特別是以「婚－生－教－養－衛」為其布建主軸的不婚家庭、晚婚家庭、雙薪家庭、少子女化家庭、頂客族家庭、高齡父母家庭、隔代家庭、長照家庭、手足家庭、單親家庭、繼親家庭、單人家庭、寄養家庭、團體家庭、機構家庭、多元文化家庭以至於多元成家的同志家庭，這更是新執政團隊相迎家庭變異組合的桃園一市，所應該要涵蓋戰略與戰術的並進思考。

表1：桃園市社會福利服務的類別項目概分

＜經濟補助＞	＜健康促進＞	＜就業協助＞	＜福利津貼＞
01.特殊境遇家庭扶助 02.設籍前新住民返鄉機票補助計畫 03.身障福利補助 04.弱勢兒少經濟補助 05.低收、中低收入戶服務 06.桃園市市民醫療補助 07.愛心餐食券 08.老人經濟補助 09.育有未滿2歲兒童育兒津貼親職教育課程	01.兒童發展服務健康服務 02.中低收入老人裝置活動假牙補助 03.中低收入老人重病住院看護費用補助 04.幼兒專責醫師制度計畫 05. 6歲以下兒童牙齒塗氟 06.母乳哺育諮詢專線 07.周產期高風險孕產婦(兒)追蹤關懷計畫	01.新住民培力 02.桃姊妹經濟培力 03.優先採購身心障礙福利機構團體或庇護工場生產物品及服務 04.青年跨域就業促進補助 05.身心障礙者就業及職業重建服務 06.青年安薪就業讚 07.缺工就業獎勵	01.生育津貼 02.托育補助 03.育兒津貼 04.兒童與少年未來教育及發展帳戶 05.弱勢家戶微型保險 06.中低收入老人生活津貼 07.中低收入老人特別照顧津貼 08.桃園市重陽敬老禮金 09.發展遲緩兒童療育補助
＜支持性服務＞	＜保護性服務＞	＜中心據點＞	＜生活照顧＞
01.公設民營托嬰 中心、公共托育家園 02.辦理家庭照顧 者支持計畫 03.社區女性培力 及社會參與 04.新住民生活適應班課程 05.志工關懷 06.敬老愛心卡 07.育兒指導服務 08.親子館、行動親子車 09.設立兒少代表 10.兒少委員會(兒少權益、早期療育)	01.兒少保護服務 02.成人保護服務 03.身障保護服務 04.老人保護服務 05.性剝削性侵害 06.安置教養服務 07.寄養家庭服務 08.收出養服務 09.緊急救援 10.保護專線 11.陪同出庭服務 12.強制性親職教育	01.家庭服務中心 02.新住民家庭服務中心 03.身心障礙者福利館 04.少年培力發展中心 05.早期療育發展中心 06.安家實物銀行 07.輔具資源中心 08.身障體適能服務中心 09.新住民社區關懷服務據點	01.關懷訪視 02.餐飲服務 03.陪同就醫 04.電話問安 05.居家服務 06.家事服務 07.社區照顧 08.環境改善 09.交通接送服務 10.街友服務 11.社區式長照服務(日間照顧、小規模多機能、家庭托顧) 12.獨居老人服務 13.身心障礙者家庭照顧者支持服務 14.身心障礙者社區式日間照顧服務 15.失智症團體家屋
＜其它服務＞ 01.少年自立服務方案 02.公廁性別友善檢視 03.提升女性遊民人身安全 04.逆境兒少及家庭支持服務 05.社區家事商談服務 06.兒少事故傷害防制 07.家庭社區支持服務(守護家庭小衛星) 08.兒少結束家外安置後續追蹤輔導及自立生活服務 09.精神病友多元社區生活方案 10.精神障礙者協作模式服務 11.性侵害創傷復原 12.未成年懷孕及未成年父母整合服務 13.加害人處遇個案管理服務 14.六歲以下弱勢兒童主動關懷 15.被害人保護服務 16.未成年子女會面交往 17.未成年子女監護權訪視調查服務

資料來源：桃園市政府社會局官網（2022）。

肆、從低智商社會以過渡到相對成熟的公民政治－－  一場自各表述且未竟其功的社會福利政見訴求

誠然，這一場捉對廝殺的零和選舉，是否會淪為成王敗寇的共輸結局，如此一來，各組候選人當可借力使力對於社會福利政見的公開論辯，藉此找出『求同』與『存異』的因應對策和服務新猷，就此而言，現行偏向於僅供參考或作文比賽性質的社福政見，背後所窺見的還是一場未竟其功的公民政治變革工程，以此觀之，要是如何擴大公民參與式論政（政見）的運作機制設計，這也是各組候選人應該要有所展現的執政高度，否則，從隨波逐流的集體不思考、因循苟且的集體不學習到苟延殘息的集體不負責以及依其所見、所聽和所聞來作為真相的非真相，這也直指出來不遑多讓的「低智商社會」映於時下台灣地區的真實寫照。

 

（本文並同步刊登在晴天社會福利協會官網）

（本文的著作財產權經王順民授權歡迎轉載）