王順民
中國文化大學社會福利學系教授
中華民國晴天社會福利協會創會理事長
桃園市愛力社會福利協會創會理事長
電子發票愛心碼9595995、9595520

 

前情提要：
台灣地區從中央政府到地方縣市政府，皆在「大撒幣民粹社會」下，出現福利支出失控和財政紀律崩解的結構性危機，尤有進者，政客為了爭奪選票而頻繁加碼，呈現出如「加蓋違建」般的失序狀態，像是開辦生育獎勵金、敬老禮金、免費營養午餐等非法定福利，形成「福利加碼競價」與「選民福利依賴」的惡性循環。
面對中央主計考核的扣款機制，地方首長仍因「用腳投票」的選票壓力與政治焦慮，而寧願選擇違背財政紀律，連帶地，新版〈財政收支劃分法〉上路後，地方統籌分配款暴增，中央調降補助款與強制增加地方配合款，更使地方出現財政躺平與逆向激勵的迷亂現象，尤其是福利津貼背後所出現相對剝奪感與路徑依賴的反差現象，直指單純發放現金津貼並無法根治少子女化與全齡老化，反而嚴重侵蝕稅基和國家安全體系。

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一、事實描述：台灣社福「違建化」與福利加碼競價之現象剖析
近年來台灣社會福利體系的演進，宛如一座缺乏整體都市計畫且隨意違建擴增的巨大危樓，從中央到地方政府在缺乏長期財政精算與法制基石的情況下，頻繁端出各種津貼型政見支票，導致福利津貼大撒幣已然成為當前台灣「預算政治」的一項顯學。

（一）概念爬梳與操作性定義
在討論此現象前，必須釐清相關專有名詞之操作性定義：
1.法定福利：指依據法律的明文規定，政府必須依法編列預算並提供之法定義務給付。
2.非法定福利措施：指地方政府超越中央法規基準，自行利用自治財源或透過追加預算所開辦之福利項目，例如各縣市金額不一的生育獎勵金、敬老重陽禮金、敬老卡點數及免費營養午餐等。
3.福利加碼競價：指地方政府為防止人口外流或爭奪選票，在橫向行政體系間展開的福利給付「跟風」和「喊價」現象。
4.中央補助款：指中央政府為了平衡區域發展或推動特定政策，依法撥付給地方政府之一般性或計畫型補助資金。

（二）事實狀況與官方統計數據
根據審計部與行政院主計總處的統計數據，全台22縣市的地方社會福利支出，在過去十年內呈現翻倍成長，其成長的幅度顯著高於整體歲出規模的擴張速度，以2024至2026年的地方總預算觀察為例，這其中嘉義縣、屏東縣、澎湖縣、台南市、彰化縣及基隆市等6個縣市，其社福支出占總預算比重，已經跨越20%的大關，甚至於在2022年地方公職人員選舉後的隔年（2023年），因地方自行加碼非法定福利而觸發中央預警機制的扣減金額，從原本的新台幣0.6億元，一舉暴增至52億元，成長近87倍。

以全國唯一因負債比例超過法定上限而接受財政控管的苗栗縣為例，在22縣市競爭壓力下，該縣於2024年開辦發放每年新台幣3,000元的敬老禮金後，非法定社福支出暴增近5倍，導致其主計考核評分遭重扣，每年遭扣減少數千萬元的中央補助款，而縱使有預警與扣減機制，地方首長仍不惜違背財政紀律，陷入「寧可被扣款，也要發津貼」的集體失控困境。

二、原因探究：撒幣社會學與預算政治背後的結構性條件
地方福利何以集體失控？此一現象並非單一政客的道德瑕疵，而是深植於台灣預算社會學、政黨競爭社會學及民粹社會心理學，相互交織而來的一項結構性產物。

（一）理論觀點與概念爬梳
1.大撒幣民粹社會：當政客發現透過無條件的現金發放（如津貼、禮金），能最快速獲取選民好感時，此一政治過程即被民粹主義氛圍予於高度轉化，公共政策更是退化為短期利益的直接交換。
2.選民福利依賴與政客路徑依賴：在民粹社會心理學中，選民對現金給付產生「棘輪效應」（Ratchet Effect），也就是說，福利一旦給予便極難收回，形成易放難收的福利依賴心態，政治人物因害怕取消福利會遭到選民的選票「教訓」，進而產生決策上的路徑依賴，更不敢輕易中斷加碼。

3.相對剝奪社會心理學：在資訊透明的鄰近縣市區位之間，民眾容易產生「別的縣市有，為什麼我們沒有」的相對剝奪感，迫使地方首長基於民意壓力和地方光榮感，而不得不跟進且加碼演出。

4.用腳投票：依據蒂博特模型（Tiebout Model），居民會選擇最符合其公共服務偏好的社區居住，地方民意代表與首長憂心選民將戶籍遷往福利較好的鄰近縣市，導致因其人口的流失而使得民代的席次減少，因而，將加碼發錢視為「留住人口」的保命符。

（二）相關的研究發現
台灣中央與地方關係存在嚴重的逆向激勵（Reverse Incentives），相關研究發現包括：
1.中央政策轉嫁與不可預測性：中央政府常透過開辦具宣導效益的政策（如租金補貼、生育津貼加碼），初期由中央全額吸收，後續再透過制度調整，強制要求地方須負擔一至四成不等的配合款，導致地方財政承擔極高的不可預測風險。
2.「財政躺平」與反淘汰困境：隨著新版〈財政收支劃分法〉實施，雖然地方獲得更多統籌分配稅款，但中央同時調降補助款並提高政策配合款比例，尤其是當地方政府努力招商、調升高額地方稅率據以明顯改善財政能力時，反而會因「財力等級提升」，而面臨到中央補助款大幅腰斬的懲罰。這種「努力者受罰、躺平者獲利」的制度設計，嚴重摧毀了地方自主改善財政的鼓勵誘因。

三、改善對策與管理機制：推動抑制大撒幣的有效管理機制分析
要扭轉當前「以撒幣代替施政」的頹勢，必須從建制民族制與體制重構出發，建立具約束力的管理機制，將福利供給導入法制化和專業化軌道，這其中包括：

（一）法律規章與專有名詞導入
政府應全盤檢討〈預算法〉、〈財政紀律法〉與〈社會救助法〉之運作，建立明確的政策劃界：

1.劃定法定福利邊界：中央應重新定義〈社會救助法〉等相關法規之基準，將普遍性且已成為全台基本配備的項目（如基本育兒津貼），收歸由中央統一訂定全國一致之給付標準，並由中央統籌財源，藉此排除地方政府「橫向競價」的加碼空間。
2.重塑〈財政紀律法〉之懲罰機制：現行主計總處對非法定福利的扣款機制，已然無法產生足夠威嚇力（地方寧可被扣款也要發放），應修法規定，凡非法定福利支出超過一定門檻者，除扣減補助款外，應直接限制該縣市首長與自治團體之特定追加預算審查權，藉此徹底切斷政客的路徑依賴。

（二）抑制大撒幣的四項管理機制分析：具體政策作為和預期達到制度效果
1.中央與地方權責劃分機制：規定發放型現金津貼由中央統一制定標準，禁止地方自行開辦同性質之現金發放，以及地方自治資源僅能投入服務型設施，據以消除縣市間「福利加碼競價」與民眾的「相對剝奪感」。
2.財政績效正向激勵機制：修正中央補助款分配指標，將「財政自主努力度」與「自主稽徵績效」列為正面加分項目，不再因財力等級提升而片面削減補助，據以告別「財政躺平」，鼓勵地方政府招商和維護財政紀律。
3.福利效果嚴格評估機制：建立「福利成效嚴格審查機制」，要求所有現金津貼政策須定期進行少子女化、全齡老化改善之因應成效評估，無效者強制退場，據以翻轉「只發錢不看效果」的大撒幣社會亂象。
4.預算資訊透明與公民監督：將各縣市「非法定福利支出總額」與「每位縣民平均負擔之隱性債務」列為重大公開資訊，強制於選舉公報中載明，據以喚醒選民危機意識，降低民粹社會心理學下的津貼依賴發酵。

四、批判性反思：福利國家的標準不是發錢，國家安全體系配套的終極省思
（一）站在批判社會學與社會福利哲學的立場
福利國家的核心價值，絕不在於「政府能發多少錢」，而是在於「政府能否提供安穩健全的社會照顧體系」。

當前中央與地方爭相發放現金津貼，本質上均屬於一種便宜行事和轉移注意力的懶惰施政，發放現金最能產生立竿見影的選票效應，但對於解決少子女化、長照需求、偏鄉醫療資源匱乏，以及弱勢課後照顧等結構性難題，卻毫無實質幫助，尤其是投入了數千億元的現金津貼，少子女化與高齡化危機依舊持續惡化，顯見「津貼救不了國情」，這種缺乏整體制度規劃和單靠不斷追加扣除額與流失稅基，所堆砌出來的幸福感，只不過是建立在流沙上的海市蜃樓。

（二）正反兩造意見陳述與整體衝擊
1.贊成發放津貼者認為：地方政府因應民意發放津貼，能最直接減輕家長與長者的經濟負擔，且能透過「用腳投票」的競爭機制，迫使地方政府關心縣民福祉，具有安撫民心與重分配的功能。
2.反對大撒幣者則強調：普遍性發錢會嚴重侵蝕公共預算，擠壓公共建設、托育設施與長照據點等「實體服務」的發展空間，更嚴重的是，隨意加碼導致稅基嚴重流失，造成跨世代財政不公，甚而是將債務逕自轉嫁給下一代。

（三）整體衝擊與國家安全體系配套措施
1.「福利津貼大撒幣」不僅是財政問題，更是關乎國家安全的整體性危機，當國家總預算雖然擴大，但實質稅基卻因各種扣除額與福利津貼而流失時，面對地緣政治風險升溫、國防預算激增，以及健保與勞保基金即將破產的巨大威脅，國家財政將失去抵禦外部衝擊的韌性。

因應大撒幣民粹社會，國家安全體系的配套建議如下：
1.啟動結構性稅制改革：國家應擺脫討好式的減稅與撒幣，重新檢討房地合一稅、遺贈稅及營業稅率，進行結構性加稅與擴大稅基，為高齡化與國防安全準備穩固的財源。
2.建構「國家財政安全預警體系」：將社福支出之結構性成長率納入國家安全會議的財政監控指標，凡社福排擠國防或重大基礎建設預算達一定比例時，強制啟動預算凍結機制。
3.轉型為「實物給付」與「服務為主」的福利體系：導正將社福等同於「發錢」的錯誤觀念，將有限的公共資源轉向建置高質量的公共托育、偏鄉醫療與長照服務等社會性投資，唯有建立實體的社會支持網絡，才能打造真正具備強韌性的社會安全體系。

總之，福利社會的發展危機不僅是財政紀律的崩解，更是「行政文本取代了真實人的需求」，就此而言，未來的福利體系重構，不能僅止於中央與地方預算數字的對抗，而必須解構當前以「福利津貼」為其核心的統治關係，政府尤應將資源從「一次性的給付發放文本」解放出來，重新投注於「在地實體照顧網絡」的建立，唯有讓福利回歸到日常生活的安頓與實體照顧的串聯，才能擺脫以撒幣為名、行怠惰之實的福利危樓，建立真正具備強韌性的福利社會體系。

（本文的撰寫構思取材天下雜誌856期，2026.09.01：「『台灣社福像加蓋的違建』，全台哪些縣市失控，沒錢也要加碼「送幸福」？」）
（本文並同步刊登在晴天社會福利協會官網）
（本文的著作財產權經王順民授權歡迎轉載）