王順民
中國文化大學社會福利學系教授
中華民國晴天社會福利協會創會理事長
桃園市愛力社會福利協會創會理事長
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當代台灣社會的「兒少貧窮化」趨勢及其政策回應的變遷發展，已然是從傳統補償性質的「脫貧帳戶」、「發展帳戶」，演進至制度化的「未來帳戶」和無對等條件且普及性的「成長津貼」，此一轉變展現了社福典範從「消費性補貼」，邁向「資產形成」和「投資型國家」的歷史軌跡，就此而言，導入兒少社會學、理財社會學與金融社會工作等關照視野，據以揭示結構性勞動市場邊緣化與家戶所得風險對於脫貧機制的反向制約，同時，提倡應將福利給付從殘補型的個人責任，轉向制度再分配型的權利保障，從而建構結合金融賦權、經濟安全體系配套與精準行政管理的具體回應對策。

一、事實描述——兒少貧窮化之概念爬梳與四大扶貧工具之軸線演變
「兒少貧窮化」並非單純的家戶所得匱乏，而是在社會結構變遷下，貧窮現象在代間傳遞並顯著集中於兒少人口的演變過程，至於，從操作性定義觀之，這不僅指涉經濟合作暨發展組織（OECD）所定義的家戶可支配所得低於中位數50%、60％之「相對貧窮」，更是涵蓋健康資源、教育資本、社會資本乃至於未來階級流動可能與否的「多面向匱乏」（Multidimensional Deprivation）。

為因應兒少貧窮化，台灣地區的社會扶助工具，經歷了重大演進，並可劃分為以下的四大核心機制：

（一）脫貧帳戶：依據〈社會救助法〉第15條之1（直轄市、縣（市）主管機關為協助低收入戶及中低收入戶積極自立，得自行或運用民間資源辦理脫離貧窮相關措施），由地方政府針對低收入戶及中低收入戶辦理之資產累積計畫，其理念強調的是個體自立，係屬於個案式和地方試辦的實驗計畫。

（二）發展帳戶：即專法化之「兒童及少年未來教育與發展帳戶」，係依據〈兒童及少年未來教育與發展帳戶條例〉，（1）其標地對象為2016年1月1日以後出生之低收入戶、中低收入戶及長期安置兒少，屬於國家層級的長期資產累積政策，（2）給付與儲蓄方式，由法定代理人代為申請並約定每月存款金額，可自選500元、1,000元或1,250元（每年最高儲蓄1.5萬元），政府則是依其家長自存的金額以1:1的比例同步存入（每人每年最高提撥1.5萬元為上限），兩者合計最多有3萬元的帳戶金額。

（三）未來帳戶：即專法化之「兒少成長及未來帳戶」，係依據〈台灣兒少成長及未來帳戶條例〉，（1）在基本資格部分未滿 18 歲之中華民國國民，且須在國內設有住所、每年居住滿183天；（2）在起算差異部分，條例施行後「新出生」的孩子，可完整領取包含6萬元啟動金在內的全部項目，至於，條例上路時已出生的兒少雖然還是在適用範圍內，但無法追溯領取過去已過的年份津貼，僅能從制度施行後依其剩餘未滿 18歲的年期按規定發放；（3）在階段金額部分，出生時一次性撥入6萬元，0歲～未滿7歲每年發放6萬元，7歲～未滿18歲每年發放3萬元於兒少成長津貼專戶，7 歲～未滿18歲每年發放3萬元撥補款於台灣未來帳戶，以此觀之，透過雙軌帳戶分階段挹注資金，若從出生起完整領滿，政府累積投入本金最高可達114萬元。

（四）成長津貼：無須相對提撥，係屬免經資產審查或排富條款的現金轉移支付（Cash Transfer），（1）在年齡範圍部分，為0歲至未滿18歲（總計18年不中斷）；（2）在給付方式與階段金額部分，採取的是「分齡、現金與儲蓄並行」的設計，這其中0至未滿6歲階段（學齡前階段），每人每月發放5,000元現金，全額直接匯入家長（或監護人、實際照顧者）帳戶，供日常育兒開銷自由運用，6至未滿18歲階段（學齡及青少年階段），則是每人每月維持 5,000元總額，但改採半現金、半儲蓄制，也就是說，每月2,500元直接匯給家長或監護人支配，另外的每月2,500元，會存入國家為其設立的「兒少成長津貼專戶」（類似TISA投資帳戶），由國家統一管理與投資增值；（3）在領回機制部分，0至6歲部分，所領取的現金可即時動支，但是，6至18歲期間存入專戶的金額，則是必須待孩子成年（18歲）後解凍提領，以作為人生第一桶金（可用於升學、就業或創業等），若從出生完整領滿18年，總額至少可達108萬元以上。

值得一提的是，占目前扶貧大宗的兒少教育「發展帳戶」，依據官方統計顯示，兒少教育「發展帳戶」的總人數，已經是從2017年的2,898人快速成長至2024年的3萬5,641人（這其中低收入戶12,791人、中低收入戶21,709人、長期安置兒少1,141人），累積儲金突破約26億2,676萬元（含家長自存、政府相對提撥及利息等），開戶率提升至64%，該項「發展帳戶」的政策構思，主要是來自於「資產形成理論」（Asset-Building Theory），主張貧窮的解方，不僅是維持基本生活消費，更在於透過定期儲蓄、相對提撥和理財課程等個人發展帳戶（Individual Development Accounts，IDAs）的機制設計，藉此協助弱勢家戶累積個人的競爭資本（像是教育、購屋或創業），只不過，對於極度貧窮之低收入家戶來說，會因為日常生活的經濟擠壓，而出現儲蓄能力排斥現象，換言之，此一現象亦突顯出以「相對提撥」為基礎的該項福利設計，仍潛藏著有某種程度的階級篩選機制。

二、原因探究——制度背後的結構性條件與跨學科社會學剖析
為何台灣社會救助體系會從當期的現金救助，逐漸轉向以「未來的兒少」為核心的資產累積？此現象必須從多重結構性條件與學理觀點進行剖析：

（一）結構性條件分析台灣高房價、低薪化與非典型勞動普及，導致「工作貧窮」（Working Poor）現象深層化，尤其是像是單親、隔代教養與新住民家戶增加等家庭結構轉變，使得家戶抵抗風險的能力下降，導致兒少貧窮不再只是暫時性的經濟波動，而呈現跨代轉移的「貧窮複製」。

（二）兒少社會學視野將兒童視為「具有主體性的社會成員」，而非單純的父母附屬品，然而，弱勢家庭社會學研究亦揭示，家庭的經濟壓力會透過「家庭壓力模型」而轉嫁至兒少身上，進而剝奪其文化資本和教育資本的積累機會，就此而言，未來帳戶正是嘗試將資源「個體化」直接鎖定於兒少名下，試圖截斷來自於原生家庭貧窮風險的代間傳遞。

（三）理財社會學強調，理財行為並非純粹的理性計算，而是深受社會階級與習慣習氣影響，尤其是金融社會工作指出，低收入家戶長期處於經濟威脅下，容易產生「稀缺心態」（Scarcity Mindset），進而削弱其長期規劃能力，因此，相對提撥制度與配套的理財教育，本來的用意乃在於藉由制度性的「正面強化」，以重新建構弱勢家戶之金融素養的自我效能感（Financial Self-Efficacy）。

三、批判性反思——結構性限制與批判社會學之反思
從批判社會學的角度檢視，上述各項的扶貧措施，本質上仍存在若干深層矛盾與結構性限制，像是：

（一）新自由主義的個體化邏輯：發想於資產形成理論的「發展帳戶」，雖然賦予弱勢者資本，但隱含著「個人應為自身未來負責」的新自由主義色彩，此項扶貧政策更是將貧窮問題的解決，轉向於理財能力和個人儲蓄，進而忽視了巨視層面的薪資結構不公、勞動市場排斥與稅制不公等根本原因。

（二）雙重懲罰與逆向選擇風險：一方面，極貧的低收入戶選擇最高額度自存的比率往往低於中低收入戶，另一方面，最需要政府提撥的邊緣家戶，也因為當期可支配所得極度匱乏而無法定期存錢，最終亦無法獲得政府1:1的相對提撥金，這種「無力儲蓄即無法獲得補助」的機制設計，形成了對於最弱勢者的「雙重懲罰」。

（三）行政管理配套與標籤化疑慮：地方政府在推動開戶率時，往往面臨基層社工人力不足、績效指標導向的行政壓力，尤有進者，社工被賦予催繳、輔導理財的任務，更可能將社工與案主的關係從，「陪伴與支持」轉變為「監督與管控」；同時，針對特定身分開立之帳戶，亦可能在體制運作中帶來標籤化效應。

（四）經濟安全體系的整體衝擊：過度強調未來帳戶與普遍性成長津貼，可能對於整體社會福利預算會產生「排擠效應」，尤其是當政府大量預算被定額鎖定於未來的私人儲蓄或普遍發放的現金津貼時，諸如托育服務、保護服務、醫療照顧與住宅補貼等「實物給付」（In-kind Benefits）與「社會服務體系」的預算經費，常遭到壓抑，甚或是形成「名義上有錢，實際上缺乏公共服務支持」的服務困境。

四、改善對策——迎接「扶貧社會」的後續具體建議
為打破兒少貧窮化的結構性枷鎖，將福利制度從殘餘型救助，轉型為真正的普及型權利保障，國家在推動相關政策時，應採取更具前瞻性與包容性的改善作為：

（一）建立「階梯式與免對等」之彈性提撥機制：針對極度貧窮或無工作能力之特別弱勢家戶（如重度身障、極端變故家戶），應打破硬性的1:1相對提撥限制，這方面可以導入「階梯式提撥」或「基礎開戶金擴大機制」，也就是說，最弱勢者無須自存金額，政府即提供基礎提撥金，藉此避免因經濟能力差異，而導致福利資源分配不平等的加惡擴大。

（二）深化金融社會工作並落實行政配套：將理財教育從「教導節儉」，提升至「金融權利與賦權」層面，應增派專責資產累積社工，減輕基層社工負擔，並運用個案管理機制結合急難救助、以工代賑及實物銀行，為無力儲蓄的家戶提供前置性和預防性生活緩衝。

（三）跨部會資源整合與多面向資本串聯：未來帳戶滿18歲結清時之資產，應與高等教育學雜費減免、青年創業貸款、社會住宅優先配租等政策無縫接軌，將單純的「資產金額」擴展為結合人力資本、住宅資本與競爭資本等涵蓋多面向的脫貧社會支持網。

（四）建構「普遍津貼與資產累積雙軌並進」之經濟安全體系以迎向「扶貧社會」：國家不應將成長津貼與資產帳戶對立化，應以普及性的成長津貼，保障當期兒童的基本生活與營養需要，同時，要以兒童未來帳戶作為「長期社會投資工具」，並佐以優質普及的托育服務和幼兒教育等實物服務，唯有透過「現金給付、資產累積與公共服務」之三足鼎立的整體安全網，方能真正還給每一位弱勢兒少，一個公正、平等發展的未來。

（本文並同步刊登在晴天社會福利協會官網）
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