王順民
中國文化大學社會福利學系教授
中華民國晴天社會福利協會創會理事長
桃園市愛力社會福利協會創會理事長
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近年來中央社會住宅政策從「直接興建」轉向「多元包租代管」與「租金補貼」之政策大轉彎現象，實有必要進行深刻的結構性剖析和批判性反思，尤其是面對地方政府衝擊、民團「等不到家」的沉痛訴求，以及國土署以「多元興辦」的官方回應，對此，扣緊住宅社會學、弱勢社會學與批判社會學的理論視角，導入「積極性差別待遇」的概念爬梳，進行關乎到從住宅到社宅、從買賣到租賃、從社會住宅到包租代管、從保障弱勢到商品市場、從解決居住到爭取選票、從投資建設到短期補貼、從中央補助到地方買單、從對下一代負責到對下一次選舉勝負的綜融性考察。

一、事實描述與概念爬梳：中央社宅政策之轉向脈絡與正反爭議
1.政策大轉彎之事實背景與論述對立
近年來，中央政府對於社會住宅（下稱社宅）政策的推動路線，出現顯著的戰術調整與策略重塑，尤其是中央直接將興建設宅的目標數量大幅下修，使得承擔第一線治理壓力的地方政府感到猝不及防，與此同時，民間團體亦重申弱勢民眾對於實體社宅存量的急迫需求和制度性焦慮，至於，面對排山倒海的社會輿論壓力，主管機關內政部國土管理署則以會透過包租代管與廣發租金補貼等多元途徑，來化解實體興建之時程與土地瓶頸，藉此擴大住宅支持之涵蓋面。

2.概念爬梳與操作性定義
對於此一政策變遷的深刻認識，實有必要回歸相關核心概念之操作性界定與法源依據，這其中包括：
（1）社會住宅：依據〈住宅法〉第3條之規定，社宅指的是由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租予低收入戶、中低收入戶及其他一定所得或財產標準以下者之住宅，其操作性定義不僅在於「物理空間的提供」，而是在於「脫離純粹市場化買賣機制」之去商品化的福利住宅範疇。
（2）多元方式擴大居住支持：指的是政府轉化傳統「單一實體興辦」模式，透過「包租代管」（政府包租私有住宅轉租或媒合房東房客）及「300億元中央擴大租金補貼專案」等政策性工具，以市場既有房屋存量進行租賃補助，發揮流量補貼的政策效益。
（3）積極性差別待遇：係指國家為修正市場機制運作下所造成之結構性不平等，針對社會階層化結構中最弱勢之群體，像是經濟弱勢、身心障礙、單親家庭、原住民等，給予制度性、偏向性且優先保障的資源挹注，而非僅實施表面形式之機會均等。

3.法令規章與理論觀點之導入
在法源引據上，社宅政策之推動乃是受到〈住宅法〉、〈國土計畫法〉、〈都市更新條例〉，以及〈租賃住宅市場發展及管理條例〉等交織規範，對此，扣緊住宅社會學的關照視野，將住宅視為是階級再生產與社會不平等之核心場域，認知社會學則是探討政府與民眾對於「實體房屋擁有一權」與「租賃權益保障」之間的認知基模落差，社會心理學用以解析弱勢群體因其居住的不確定性，引發了邊緣化集體焦慮；以及弱勢社會學剖析多重弱勢身分交疊下，所面臨到難以租屋的排斥困境。

二、政策轉灣背後之結構性條件與多重困局
1.政經結構與財務永續性之瓶頸
中央社宅政策大轉彎之實務要因，首推「都市土地資源稀缺」與「興建成本驟增」，依據國土署及地方政府住宅處相關統計數據，都會區公有土地（特別是國營事業、國防部眷改土地）之撥用業已趨於飽和，再加上近年營造業面臨工料雙漲、通膨壓力及勞動力短缺，使得實體社宅每坪興建成本暴增，如此一來，更是加重地方政府與公營事業沉重財務自償率的考核壓力。

其次，受限於〈預算法〉與公務機關之財務考核機制，中央政府發現若是單純倚靠「直接興建」，實難以在短期內達致政策宣示的政治KPI；相對地，移轉資源至「租金補貼」與「包租代管」，比較容易在較短時間內，展現龐大的實質受益戶數，進而產生行政管理學上典型的「政策指標導向」傾向。

2.學術研究與統計數據之交叉佐證
參考國內近十年間針對居住正義與社宅政策之碩博士學位論文與學術期刊研究，關於「住宅政策工具選擇」與「居住福利排他性」之探討，亦有以下的發現：
（1）市場租賃誘因不足與黑市結構：現行的私有租賃市場長期處於地下化與黑市化的運作型態，房東因避稅心理拒絕申報，導致政府即使推動「租金補貼」或「包租代管」，亦常發生「看得到吃不到」之供給端斷層。
（2）弱勢社會學之雙重排斥：私有市場房東對於高齡、身障及低收入戶，存在著嚴重的空間篩選和社會性標籤，就此而言，倘若包租代管若缺乏強制性的配額與深度的社工陪伴機制，市場機制依然會自動將極端弱勢者排除在外。
（3）大眾資訊之呈現：歷年來的統計資料顯示，臺灣社會住宅佔整體住宅總數之比例長期低於1%（遠低於歐美各國之5%至20%不等），此一極低的基數，相當程度上，這也說明了民團何以會對「直接興建數量被縮減」有如此強烈的反應，畢竟，唯有實體社宅才能提供不被民間房東任意驅離的安全性保障。

三、推動有效治理與制度補實措施
面對政策轉向所產生的治理落差，行政機關不能僅止於口號式的「多元興辦」，而必須導入行政管理配套與有效管理機制，據以建構全方位的應對對策，這其中各項的補實措施，包括有：
1.法制與法令規章之重塑：
（1）修正〈住宅法〉落實積極性差別待遇：應著手研議再次提高〈住宅法〉第4條所定「應出租予經濟或社會弱勢者」之法定比例，由現行40%進一步調升，並且針對極端弱勢（如無家者、罕病者）設立所謂的專項配額。
（2）租賃稅制革新與黑市透明化：結合〈租賃住宅市場發展及管理條例〉與稅法修訂，對於願加入包租代管保障弱勢之房東，給予實質且永久性的稅率優惠；反之，對於隱匿租賃事實者，實施精準租稅打擊，從根源變革以健全租賃市場環境。

2.行政管理配套措施之深化
（1）跨機關橫向整合與土地庫盤點：中央應建立跨部會（內政部、財政部、國防部、國營事業）之「公有土地專案開發平台」，排除行政僵化，將不適合開發高價住宅之公有地，優先直接劃撥或無償撥用予社宅興建。
（2）導入社會工作與照顧網整合：針對社宅管理，必須超越傳統物業管理視角，導入「社會照顧住宅」（Care Housing）概念，於包租代管及實體社宅體系中，編列專務社工人力，結合衛福部之長期照顧與社會安全網資源，解決弱勢戶之生活適應與經濟困境。

3.多元融資與公私協力機制
（1）引導民間資本與金融創新：善用壽險資金、綠色金融及ESG投資基金，透過公私協力模式（Public-Private Partnership）或可負擔住宅信託（Affordable Housing Trusts），降低政府直接興建之財政負擔，維持實體興建之穩定供給量。

四、居住正義體系之重構與迎接「居不易社會」
1.批判社會學之深度反思：補貼迷思與「租賃貧窮」之再生產
當前中央政策「以補貼代替興建」的實質問題，在於將國家本應承擔的社會給付責任，轉嫁並買單給純粹資本主義導向的私有租賃市場，然而，此種政策取向存在以下深層盲點：
（1）轉嫁效應與租金通膨：龐大的租金補貼若缺乏嚴格的租金管制機制，資金大量注入市場的結果，極易轉化為房東漲價的籌碼，造成「政府補貼多少、房東漲價多少」的轉嫁效應，反倒推升整體租屋市場之進入門檻。
（2）商品的「去去商品化」失敗：包租代管本質上仍建立在私有產權之上，一旦契約期滿或房東收回房屋，弱勢租戶即再度陷入流離失所的困境，尤其是租金補貼僅能提供短期的財務舒緩，無法像實體社宅般提供長期且穩定的居住安全感，反而可能再生產出新型態的「租賃貧窮階級」。
（3）違背積極性差別待遇之本質：倘若政府將「給予一般青年租金補貼」與「保障極端弱勢入住實體社宅」混為一談，並以受益總戶數來宣稱「實質照顧百萬戶」，本質上乃是用「形式上的數量均等」掩蓋了「實質上的分配不公」，嚴重侵蝕了積極性差別待遇之核心精神。

2.後續具體改善建議：因應「居不易社會」之整體衝擊
面對臺灣高房價、低薪資與超高齡社會三者交織而成的「居不易社會」，政府必須建立宏觀且具永續性之「居住正義整體配套體系」：
（1）雙軌並進，明確訂定實體社宅底線：政府不可因多元補貼之便利而偏廢實體興建，應明確將「直接興建實體社宅」設定為不可退讓之法定底線（例如：宣示全國總住宅數之3%為實體社宅中長期目標），包租代管與租金補貼僅能作為輔助性工具，而非逕為的替代性工具。
（2）落實「可負擔租金制」： 目前社宅租金多採「市價打折制」（如市價8折或7折），對於極端貧窮戶而言依然負擔沉重。應改採「依所得階梯定租」，真正實現依據負擔能力而非市場價格來收取租金。
（3）健全居住權之法制保障：將國際人權公約之「適當居住權」精神深度融入國內法，建立防範無預警驅離之救濟機制，並針對包租代管戶提供法律扶助與租賃爭議調解之強固後盾。

總之，居住乃是基本人權，而非單純的商品或金融炒作標的，中央社會住宅政策之轉向，雖有其行政執行與財務現實之考量，但切不可因求近功而失長遠，更不能以流動性的補貼數量掩蓋結構性空間供給之不足，唯有重新校準政策價值，堅持「積極性差別待遇」之福利初衷，以實體興建為骨幹、多元補貼為輔翼，並結合嚴謹的法制配套與跨領域之社會照顧機制，臺灣社會方能在嚴峻的「居不易」時代中，為廣大弱勢群體築起一座真正溫暖且永續的居住安全網。

（本文的撰寫構思取材經濟日報，2026.08.07：「社宅從13萬變3萬還不保證蓋，民團：一個再也等不到的家」）
（本文並同步刊登在晴天社會福利協會官網）
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