林志祥
(中國文化大學學士後社工師學分班學生)

 

回顧歷史,我國長期照顧政策的發展歷史,至少已有22年了,打從政府在民國87年推動<老人長期照護三年計畫>開始,到自民國87至96年期間所推動的<加強老人安養服務方案>;民國90至92年期間,行政院社福委員會所推動的<建構長期照護體系先導計畫>,並於民國93年成立所謂的長期照顧制度規劃小組,此小組於民國94至95年進行了五項規劃研究委辦案;民國96年4月行政院核定<大溫暖社會福利套案之旗艦計畫--我國長期照顧十年計畫>,因此,自民國96年到民國105年這一階段的長照,通稱為「長照1.0」;之後預計從民國106~115年,遂一推展「長照十年計畫2.0」政策,就此而言,政府推動長照政策不可不謂頗為積極。

然而,即便長照發展從「長照1.0」擴展至「長照十年計畫2.0」;服務項目也從1.0的照顧服務(居家服務、日間照顧及家庭托顧)、交通接送、餐飲服務、輔具購買(租借及居家無障礙環境改善)、居家護理、居家復健、長期照顧機構服務以及喘息服務,進一步擴及到「長照2.0」所再增加的失智照顧、原住民社區整合、小規模多機能、照顧者服務據點、社區預防照顧、預防/延緩失能、延伸出院準備、居家醫療、社區三級整合服務等9種服務項目,合計高達17項之多。除此之外,服務對象更是從1.0的65歲以上失能老人、2.55歲以上失能山地原住民、50歲以上失能身心障礙者、65歲以上僅IADL需協助之獨居老人,以延伸到「長照2.0」所再增加的50歲以上失智症患者、55歲以上平地原住民、49歲以下身心障礙者、65歲以上弱者等4種對象,達8種對象。

只不過,再多的服務對象或琳瑯滿目的項目提供,都因為缺乏穩定財源、欠缺服務人力等結構性限制,而只能淺嚐為止,不能徹底提供穩定且可久之長照服務所需要的量能和品質,對此,針對當前長期照顧政策及其服務發展所可能面臨到的發展瓶頸:試擬以下幾項意見:

一、盡速通過實施長照配套法制
(一)以長期照顧社會保險,擴大籌措實施長照政策所需的財源:除了已通過實施的<長期照顧服務法>此一半套的長照法制外,目前所採行的稅收制的方式,至多就只有300億左右的財務規模,因此,開辦全民強制納保的長照社會保險,將使長期照顧財源再增1100億元新臺幣規模,較能充裕。

(二)財政(務)乃為庶政之母,允宜兼採稅收制及社會保險制:使不同黨派之執政政府的政策考量,都能兼容並存,不必因噎廢食,使可行或良好的政策措施,不至於因為政黨輪替而人亡政息。

(三)長照保險保費須精算,要有部分自行負擔之配套制度:比照全民健康保險,以部分自行負擔配套制度,當可有助於杜絕資源的浪費。

(四)可靠財源,有助於落實長期照顧並調整政策實施,優先發展及獎助社區式及居家式長照服務,提升佔長照服務總量五成以上。

(五)提供經濟誘因:獎助長照資源不足的地區發展長照資源,普及長照服務體系;提供額外補助等經濟誘因,以鼓勵人才及機構、設施往偏鄉發展,以制度方式均衡調節城鄉長照資源分布。

(六)足夠的財源,而服務對象得以全面普及:可足以支應因人口快速老化,長照需求急遽成長,而服務對象不再因經費不足,只侷限於低收入戶等經濟弱勢對象。

(七)以充裕財源合理調增長期照顧服務人員工作待遇:以改善目前照顧服務大多是長期處於3D(Dirty(骯髒)、Difficult(辛苦)、Dangerous(危險))的不友善工作環境中,復以在長期照顧社會保險未能通過立法開辦下,長照財源抓筋見肘,照顧服務員不僅工作吃重、不佳待遇亦無法調整至合理水準、偏低的社經地位,也導致培訓後流失率偏高、招募不易且流動率高,使得具有照顧服務需求的長者、病患或家屬,時常面臨且感嘆「找不到人」或「找到不合適的人」之窘境。

(八)充足的財源使各項長期照顧創意作法及發展,都能得到更厚實的支撐:不論是各項生理治療、生活輔具、身心靈照顧、藝術陪伴、多元的照顧場域等,都能有更符合人性需求的創意發明及運用發展,不再為經費所困,而勉強出現將就「等而下之」或「不甚理想」的抉擇困境。

(九)紓解國家沉重財政負荷:民國108年6月19日,財政部統計顯示,我國賦稅負擔率僅12.9%(不含社會安全捐),19.3%(含社會安全捐),無法負擔快速增加之長照需求,因此,長照保險的規劃,乃是一項不得不的必須選擇。

二、及早因應長期照護市場,可能缺乏足夠的照顧人力投入
(一)建構兼具長照素養的公民社會照顧教育:相對於政府在各級學校及工作場域,大力推動公民應有之性別有善平等教育;尤其更要以借力使力且因勢利導於不同內涵、不同層級和不同世代的人文精神之『照顧教育』,形塑跨世代的互諒且彼此關愛的世代照顧。將使長期照顧素養深化、內化至全民,從而投入專業工作或志願服務,都實質有助舒緩需求高度緊繃之人力。

(二)改善並增加目前「照顧服務員」之急就章速成之教育養成培訓:對照國外照服員訓練,歐洲至少一年半,台灣僅有90小時,核心學科及術科教育時數均過於急功近利,因此,實有增加核心學科及術科教育時數之必要,以使所培訓照顧服務人員之專業素養更為充足紮實。

(三)適度給予志願服務人員津貼:將有效幫助一時善心善念的善行義舉,更有續航持續之動力,長期照顧是專業服務,志願服務人力之維繫,不宜只奠基於「做功德」的前提,更是要從有形物資、無形的教育素養、人文情操,總體履踐服務的人生價值。

(四)照顧服務人力有償化,更有助於長期照顧產業化:當有社會保險為基礎,主要照顧者於全力投入照顧時,能有適度照顧服務津貼,在有所得情形下,減少資源耗盡的「照顧悲歌」,且在被照顧者離世後,亦能因有照顧實務經驗,及有相當之長照專業素養,轉而銜接照顧服務的自立自足「第三人生」。

(五)及早預先緩解過度依賴外籍看護工,特別是偏賴某一國家(尤其是印尼),絕對有很大風險,加上我國外籍看護工來源的東南亞等國家,近年諸國經濟快速起飛,已愈益不再需要讓本國勞工飄洋越海,從事高勞力密度的工作,印尼政府已於2017年宣布,五年後起不再輸出勞工,對此,無論該國政府是否會落實執行,長期趨勢已不容我們再高枕無憂地借助外籍看護工,而長照產業化、服務人力本國化也將是不得不然之必然趨勢。

總之,我國長期照顧政策推動及服務發展,雖然大致已然是綱舉目張有所定調,而長期照顧工作也有長足進展,但是,當前的各項長照公共服務項目,始終是面臨到財源不足的關鍵瓶頸,而各種創意作法,也都因後繼無力而無從進展。所以,執政者更應敞開黨派立場、門戶之見,盡速推動長照社會保險完成立法、精算配套,以補救長期照顧稅收恩給制的不足。古語云:「重賞之下,必有勇夫」,而當長照財源活水挹注,水到渠成,那麼,缺錢和缺人之憾,也將可迎刃而解。