游麗鳳

(中國文化大學社工學分班學生)

 

推動參與式預算(participatory budgeting)的目標乃係為了促進市民的公共參與,亦即,透過民主的程序,讓市民得以直接參與政策規劃,決定公共預算的支出方式,辦理符合需求的福利服務,從而促進地方發展和提高社會政策執行效益。對此,參與式預算之定義指涉的是在地民眾針對一定範圍的公共預算,以進行優先順序分配所做的一項決策,換言之,藉由參與的民眾、社區團體或社區有關代表,共同討論預算分配的優先順序、支出方案以及相關決策依投票結果執行各項社區福利服務,就此而言,用以評估符合參與式預算可能的作限制,包括有:

 

一、必須處理財政和預算問題;

二、至少必須包括市鎮或區的層面(其中有由人民選出的機構,並擁有某種程度的行政權);

三、必須是重複的、例行化的過程(不能只是一、二次的投票或會議);

四、必須包含會議或論壇形式的公共審議;

五、必須對結果有某種程度的問責。

 

事實上,參與式預算主要是緣起於1988年巴西工人黨在東南沿海城市愉港取得執政權,為了突破以往行政效率不彰、貪污腐化的陋習,辦理符合需求的福利服務,並促進地方發展和提升政策執行效益,而在1989年起推動所謂的「參與式預算」,直至1996年聯合國人居會議(United Nations Habitat Conference)將愉港的「參與式預算」選為全世界都市治理的「最佳實踐」之一。

 

巴西的愉港屬州首府層級,人口規模約莫有150萬人,其運作流程乃是由「區域大會」→「主題會議」→「代表論壇」→「全市預算委員會」,至於,運作流程中的審議與投票方式,則是由市民從18項的投資選項(包括排水與疏浚、自來水與污水處理、住房、道路鋪設、教育、社會扶助、健康、公共運輸、公園、運動休閒、公共照明、經濟發展與租稅、文化、環境衛生、青年、城市交通、旅遊、工作)當中,選出四項並且加以排序,此外,在區域大會外,亦另有六個「主題會議」同時進行,主題會議則是涵蓋都市組織暨都市與環境發展、健康與社會扶助、經濟發展與租稅、交通運輸、文化、教育、體育與休閒,再由市民選出代表進入全市預算委員會以擬定預算細節。

 

事實上,當年巴西愉港參與式預算執行年度預算中的資本支出部分約佔總預算的10%,全市預算委員會由各區代表32人、主題會議代表12人、市府員工工會代表1人、社區組織代表1人、市府代表2人合計48人,委員會每週至少開一次會,會議完全公開,而委員會的運作通常是由市府各局處代表提出計畫(含延續性的計畫、新投資規劃、重大建設案等),再由委員會討論,並依據排序計分調整資源分配方向,委員會則是會尊重公部門專業判斷。

 

最後,該項巴西愉港參與式預算制度的特徵,包括有:

1.結合直接民主(區域大會、主題會議)與間接民主(代表論壇、全市預算委員

會)共同規劃市政政策走向與執行。

2.市政府特別設立「規劃辦公室」負責整合各局處資源,協助市民審議各項方

案。

3.市政府代表在「全市預算委員會」中沒有投票權。

4.雙軌審議模式兼顧在地社區事務(區域大會)及全市層級事務(主題會議)。

5.排序計分強調「社會正義原則」(考量各區人口差異、經濟條件、市民投票

結果)。

 

至於,綜上所述巴西愉港「參與式預算」的成果涵蓋:

1.有效將公共資源,從中產階級社區轉移至較貧困的社區。

2.有效將資源引導至公共服務與福利如健康與教育預算從1985年的13%增加

為1996年40%,自來水與汙水處理設施的覆蓋率則是從1989年80%及46%

增加為1996年98%及85%。

3.吸引越來越多參與者:從1989年不到1,000人參與到1992年為8,000人,2003年則是超過26,000人。

4.出現大量人民委員會、行政區層次的人民基層組織、各社區組織代表及自願公民定期討論在地事務,激發人民參與公共事務熱情。

5.出現許多民間社團如森巴舞學校、宗教團體、文化團體、社會運動團體、工會、合作社等促進市民公共參與機會。

 

相形之下,台灣參與式預算的推動則是可以分成以下二種運用模式,分述如下:

 

一、由縣市議員推動:工程建議款模式

亦即是所謂的「芝加哥模式」,係由市議員分配一部分工程建議款,在行政部門協助下交由地方居民提案、審議、投票,再由議員提出行政部門執行;此模式行政部門依然扮演協助改善市民提案落實提案公共性、合法性及可行性之重要角色。實際的案例則是2015年新北議員陳儀君釋出一部份工程建議款交由新店區達觀里里民提案、投票運用;繼此案之後長春里也即展開試辦。其優點是不涉及府會衝突,自由度較高,但是,也有其限制如部分縣市如台北、台南、高雄並無「工程建議款」可用,再者,運作時尚須行政部門高度配合包括資源、人力、法規等協助,其過程將涉及潛在的政治角力。

 

二、由行政機關推動:

(一)完全開放模式;

105年台北市府即採此模式開放各轄區民眾可提任何類型方案,市府再依據提案性質交由相關局處評估並協助改善,經審議、投票通過後納入當年度預算或下年度概算。其優點是對提案類型設限小,僅設限經費上限及合法性等,可鼓勵市民發揮創意,不過,相關的限制如下:

1.若同時涉及各局處業務,因局處間協調不足、資訊落差大或基層公務人員訓練不足,勢必產生抱怨、衝突,因此,公部門人員應有相關知能深入培訓。

2.不但公部門人員應深入培訓相關知能,若只是開放市民提案若缺乏民間培力機制,勢必是難以提高市民提案意願和提案品質。

 

(二)各局處模式

106年桃園市府試辦的參與式預算,即採此模式由個別局處推動與該局處業務相關預算,將一部份預算額度或計畫交由市民提案、審議、投票、執行;新北市105年經發局的「節電參與式預算」則是將民間動員培力工作委託二所社區大學執行;勞工局「三峽區身障就業促進方案參與式預算」係由學者團隊接案。

此模式之優點為漸進式推動「參與式預算」,衝擊較小,可結合既有業務逐步推動,至於,其限制有:

1.如不能充分結合民間培力機制,無法提升民眾參與意願及提案品質。

2.如果僅停留在個別局處辦理將難以制度化。

 

(三)混合型模式

由個別局處推動特定類型、特定範圍的計畫,交由市民提案、審議、投票,但並不設限市民的提案類型,在票選結果後再分派權管機關執行。以台中中區參與式預算為例,以中區範圍為限蒐集民眾構想舉辦2場地方說明會,34場客廳座談會,預算經費總計6百萬元(每方案1百萬元合計6方案)。

 

總地來看,參與式預算成功的條件包括:

1.會議結構:匯集民眾積極參與,並給予專業知能與參與執行過程的協助。

不斷溝通:明確的制度與遊戲規則,並提供公開透明相關資訊。

2.彼此包容:提供分時間與場域使大家暢所欲言,並可對問題有效回應。

3.充足資訊:有充分且平衡的正反方資訊,並提供各方專業諮詢與支援。

4.更多支持:相關細節與技術性的各種實踐過程,都應得到所需的協助。

5.調適能力:過程應該針對在地環境設計或調適,並調和各種人際互動。

 

至於,參與式預算推動之反思:

1.如何積極開發民間參與者,而不是把責任丟給各區公所?

2.民間團體的角色為何?可以在哪些階段協助培訓及民間組織工作?

3.如何使民間執行團隊不只是政府機關委託的「廠商」,處處受核銷、期程等束縛?如何落實由下而上的組織、動員、監督,而不是使民間執行團隊變成「被政府監督」的執行者?

4.里長、里幹事的角色為何?

 

最後,根據對推動所謂的參與式預算,學者提及十點建議,包括(銘傳大學公共事務學系助理教授陳欽春)

 

一、不應將參與式預算當成「孤立」的行政改革措施,而是應該成為整體行政改革的一環,例如開放資料(資訊透明化),在各環節提升市民關心市政的意願及影響力(如強化原有的公聽會及聽證程序,或繼續推動公民會議等審議機制,讓市民有關心公共策及民主討論的習慣)。

 

二、推動參與式預算不是從零開始,應檢討、盤點各局處現有和市民參與有關的各項業務、機制,設法與參與式預算結合(如社區規劃師)。

 

三、設有專責單位負責推動公民參與,以確立方向、統整既有資源、規劃府內外的培訓,並弭平各局處的資訊落差。

 

四、金額多寡不是重點:關鍵是能否釋放更多有利推動參與式預算的「條件」(比如各局處的積極配合),而非「金額多寡」。

 

五、參與式預算不只是提案與投票;若提案前沒有(在行政部門協助下)充分調查、討論、使提案細緻化),提案後沒充分的審議、投票將徒具形式,乃甚至會成為衝突的來源。

 

六、需在培訓及推動的過程中,培養出熟悉審議操作模式(如主持、桌長、記錄)的公務員及市民(審議員),皆是提升市民參與動能、累積/傳遞經驗的寶貴資產;此外,也應考慮與高中及大學的課程結合,開發學生志工。

 

七、行政部門不能對投票結果置身事外,應研究市民的提案類型及投票結果是否反映原有施政的不足或缺失,進而成為改善施政的反饋。

 

八、某些版本的參與式預算(如巴西愉港)不是由民眾提案,而是針對預算優先項目進行排序,在社會正義原則的指導下重新分配資源,因此,在推動參與式預算時,不可太快,否則就會讓想像力受到限制。

 

九、參與式預算在開始實施時很難立刻上升到全市層級的議題,畢竟一般市民關心的還是週遭社區,但是,過程當中可以考慮參考愉港及巴黎的經驗,以逐步建立類似「全市主題會議」的討論機制,或是開放全市層級的提案,讓關心都市整體發展的團體及個人有發言的管道,甚至參與規劃及預算編制。

 

十、台北市資源相對優渥,其它縣市也應試圖與台北市交流推動參與式預算的經驗,良性的制度競爭與無私的經驗分享,方為台灣之福。